Підтримка креативних індустрій: які ризики містить новий закон

16 червня Верховна Рада ухвалила в цілому Закон про внесення змін до деяких законів України щодо державної підтримки сфери культури, креативних індустрій, туризму, малого та середнього бізнесу у зв'язку з дією обмежувальних заходів, пов'язаних із поширенням коронавірусної хвороби COVID-19 № 3377 від 22.04.2020.

Доповідачем до ньому був Микита Потураєв.

Таблиця до другого читання готувалася дуже швидко. Тому у Головному юридичному управлінні у вкрай стислі строки було розглянуто підготовлений до другого читання Комітетом ВР з питань гуманітарної та інформаційної політики проект.

«Перш за все слід зазначити, що назва законопроекту не відповідає його змісту як в частині суб'єктного складу одержувачів державної підтримки, так і в частині колективного управління майновими правами правовласників у зв'язку з поширенням коронавірусної хвороби.

Так, зміни, пропоновані законопроектом до статті 1 Закону України «Про культуру» (пункт 5 розділу I законопроекту), в яких викладається в новій редакції термін «креативні індустрії» та надається визначення нового терміна «креативний продукт», які є результатом… креативного вираження, містять вкрай оціночний критерій, що унеможливлює окреслення кола одержувачів державної підтримки і несе суттєві корупційні ризики.

Анонсована законопроектом підтримка сфери креативних індустрій у зв'язку із дією обмежувальних заходів, пов'язаних із поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19), без чіткого визначення їх суб'єктного складу (законопроектом не визначається сам суб'єкт креативних індустрій), не сприяє правовій визначеності щодо надання державної підтримки відповідній сфері, чим порушує статтю 8 Основного Закону Держави», – зазначає ГЮУ ВР.

Крім того, в ГЮУ ВР звернули увагу на невідповідність окремих положень законопроекту Конституції та законам України:

«1. Змінами, пропонованими законопроектом до Закону «Про оренду державного та комунального майна», передбачається доповнити статтю 2 цього Закону новою частиною восьмою щодо непоширення цього Закону на правовідносини, що виникають при наданні державним або комунальним закладом культури у користування державного та комунального майна, пов'язаного з наданням платних послуг, які можуть надаватися  державними і комунальними закладами культури, що не є орендою, перелік яких затверджено КМУ за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері культури (пункт 11 розділу I законопроекту).

Проте, таке виокремлення з орендних відносин відносин з надання державним або комунальним закладом культури у користування державного та комунального майна іншим державним і комунальним закладам культури без визначення законопроектом механізму передачі державного та комунального майна закладів культури створює, на нашу думку, не лише ризики непрозорості використання такого майна, а й призводить до порушення проголошених Основним Законом України конституційних принципів правової держави та верховенства права.

Зазначене формулювання допускає множинність його  правозастосування. Зокрема, незрозуміло, чи йдеться про оренду державного та комунального майна як приватного або ж йдеться про заборону оренди такого майна?

…

2. Змінами, пропонованими законопроектом до Закону «Про державну підтримку кінематографії в Україні», передбачається надання державної підтримки кінематографії у формі державної субсидії на розвиток кінопроекту: для національних ігрових фільмів, анімаційних фільмів, документальних фільмів, фільмів для дитячої аудиторії (з урахуванням художньої та культурної значущості), фільмів художньої та культурної значущості (авторських), телевізійних фільмів, телевізійних серіалів та фільмів-дебютів, в обсязі до 100% включно загальної кошторисної вартості розвитку відповідного кінопроекту. При цьому передбачається здійснення такої підтримки до 31 грудня 2020 року (пункт 9 розділу I законопроекту). Таким чином, виникне потреба у додатковому бюджетному фінансуванні. Однак усупереч вимогам статті 91 Регламенту Верховної Ради України та статті 27 Бюджетного кодексу України до законопроекту фінансово-економічне обґрунтування не надано (в цій частині законопроект лише містить доручення Кабінету Міністрів України щодо врегулювання порядку та умов надання державної підтримки кінематографії у формі надання державної субсидії на розвиток кінопроекту).

Зважаючи на відсутність у законопроекті необхідних джерел для покриття додаткових видатків Державного бюджету України, реалізація пропонованих змін зумовить розбалансування бюджету України, чим, відповідно, буде порушено норми частини третьої статті 95 Конституції України. Разом із цим слід ураховувати і вимоги частини другої статті 95 Основного Закону Держави щодо визначення будь-яких видатків держави на загальносуспільні потреби, розміру і цільового спрямування цих видатків виключно законом про Державний бюджет України.

Крім того, цим же пунктом законопроекту передбачено, що суб'єкт кінематографії, який отримав державну підтримку кінематографії у формі надання державної субсидії на розвиток кінопроекту та виконав усі свої зобов'язання, визначені договором про надання державної підтримки, має право отримати державну підтримку на виробництво (створення) цього фільму (серіалу) в одній із форм, передбачених пунктами 1 – 4 частини першої статті 7 Закону України "Про державну підтримку кінематографії в Україні". Проте звертаємо увагу на те, що цією статтею передбачено й інші форми державної підтримки кінематографії та зазначено, що "наведений у цій статті перелік форм державної підтримки кінематографії не є вичерпним". Отже, запропоновані законопроектом зміни є частково дублюючими норми статті 7 Закону України "Про державну підтримку кінематографії в Україні", у зв'язку з чим буде штучно створено колізії на практиці у разі прийняття законопроекту як Закону.

До того ж, проектом пропонується встановлення Верховною Радою України критеріїв форм державної підтримки кінематографії, що не відповідає частині сьомій статті 20 Бюджетного кодексу України щодо затвердження за рішенням Кабінету Міністрів України порядків використання коштів державного бюджету (мають містити, зокрема, критерії та умови відбору суб'єктів господарювання, яким надається державна підтримка з бюджету, а також визначення обсягу такої підтримки) Урядом України або головним розпорядником коштів державного бюджету за погодженням з Міністерством фінансів України.

…Відповідні пропозиції законопроекту також містять посилання на такі поняття, як фільми художньої та культурної значущості (авторські), фільми-дебюти, фільми для дитячої аудиторії (з урахуванням художньої та культурної значущості). Проте законодавство України, що регулює відносини у сфері кінематографії, не містить визначень таких понять.

3. Законопроектом пропонуються зміни до Закону України "Про Український культурний фонд", а саме визначається, що до завдань, функцій та повноважень Українського культурного фонду належатимуть надання "інституційної підтримки, підтримки та розвитку проектів у сферах культури та мистецтв, креативних індустрій та культурно-пізнавального (внутрішнього) туризму", "грантів інституційної підтримки юридичним особам…", передбачається, що кошти Українського культурного фонду використовуватимуться виключно на забезпечення поточної діяльності цього Фонду з уточненням, що фінансування діяльності експертних рад Фонду здійснюється в обсязі, що не перевищує 16 відсотків річних надходжень Фонду з усіх джерел, та виплати експертам експертних рад Фонду з видатків, передбачених кошторисом Українського культурного фонду, та передбачається встановлення загальної суми виплат таким експертам, що не може перевищувати розміру однієї мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня відповідного року (пункт 8 розділу I законопроекту).

Тобто, в законопроекті по суті йдеться про фінансування відповідних юридичних осіб за рахунок бюджетних коштів, однак всупереч порядку, встановленому Бюджетним кодексом України. Зазначаємо, що такі новели не враховують вимог частини другої статті 95 Конституції України, відповідно до якої  виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків та, з огляду на набрання чинності цим законопроектом, у разі його прийняття як Закону, – з дня, наступного за днем його опублікування (пункт 1 розділу II законопроекту), порушують вимоги частини третьої статті 27 Бюджетного кодексу України, згідно з якою закони України або їх окремі положення, які впливають на показники бюджету (зменшують надходження бюджету та/або збільшують витрати бюджету) і приймаються не пізніше         15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не раніше початку планового бюджетного періоду (тобто з 1 січня 2021 року).

Звертаємо увагу, що у редакції змін до статті 3 Закону України "Про Український культурний фонд" використано термін, який не має належного юридичного навантаження "інституційна підтримка, підтримки та розвиток проектів у сферах культури та мистецтв, креативних індустрій та культурно-пізнавального (внутрішнього) туризму". Недосконалість понятійного апарату так само може призвести до порушення принципу юридичної визначеності закону як складової принципу верховенства права (стаття 8 Конституції України), що, в свою чергу, свідчить про відсутність системного унормування, про неповноту правового регулювання суспільних відносин, що не відповідає визначенню України як правової держави, на чому наголошував Конституційний Суд України у своїх рішеннях, про які йшлося вище.

Разом із цим зазначаємо, що залишаються актуальними зауваження, висловлені Головним юридичним управлінням до проекту закону, яким передбачалося створення Українського культурного фонду стосовно конституційності його утворення та розпорядження бюджетними коштами (проект № 5491 VIII скликання від 06.12.16).

4. Змінами до Закону України "Про державну допомогу суб'єктам господарювання" встановлюється, що "тимчасово на період дії карантину, запровадженого Кабінетом Міністрів України в установленому законом порядку на всій території України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби СОVID-19, та до 31 грудня 2020 року подання, розгляд повідомлення про нову державну допомогу з пропозиціями щодо підготовки проектів законів, інших нормативно-правових та розпорядчих актів, спрямованих на підтримку суб’єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів..." (пункт 7 розділу I законопроекту). Проте, зважаючи на відсутність у законопроекті положень щодо реальних джерел покриття додаткових видатків Державного бюджету України, реалізація пропонованих змін зумовить розбалансування бюджету України, чим так само буде порушено норми частин другої та третьої статті 95 Конституції України.
5. Новою редакцією статті 20 Закону України "Про ефективне управління майновими правами правовласників у сфері авторського права і (або) суміжних прав" передбачається, що "тарифи, узгоджені на переговорах про встановлення тарифів чи визначені судом, є обов'язковими для всіх користувачів за відповідною категорією та застосовуються з дати завершення переговорів про встановлення тарифів на підставі відповідного договору" (підпункт 2 пункту 10 розділу I законопроекту). Слід зазначити, що відповідне положення передбачає два способи встановлення тарифів: шляхом переговорів; у зв'язку із їх визначення судом. Отже, дата, з якої відбувається застосування тарифів, має бути пов'язана не лише із завершенням переговорів, як передбачається у наведеному положенні законопроекту, а й з відповідним рішенням суду.

Звертаємо також увагу, що наведена у законопроекті нова редакція   статті 20 цього Закону переважно дублює чинний її зміст. Перед прийняттям відповідного Закону у 2018 році Головним юридичним управлінням надавались зауваження до зазначеного Закону, які є актуальними на сьогодні, у тому числі й щодо обов'язків користувачів укладати з акредитованими організаціями колективного управління договори про використання об'єктів авторського права і (або) суміжних прав.

Відповідно до принципів та цілей, визначених у пункті 19 преамбули  Директиви Європейського Парламенту та Ради № 2014/26/ЄC від 26 лютого 2014 року "Про колективне управління авторським та суміжними правами та мультитериторіальне ліцензування прав на музичні твори з метою онлайн використання на внутрішньому ринку", права і категорії прав правовласників мають визначатися таким чином, щоб забезпечити баланс між свободою правовласників розпоряджатися своїми творами, іншими об'єктами і здатністю організації колективного управління ефективно управляти цими правами. При цьому наголошується, що правовласники повинні мати можливість… управляти такими правами самостійно, довіряти чи передавати управління всіма правами або їх частиною іншим організаціям колективного управління або іншим особам, що здійснюють свою діяльність як на території нашої країни, так і на території інших країни, незалежно від громадянства чи місця проживання правовласника. Відповідні принципи становлять зміст закріплених у статті 41 Конституції України положень, згідно з якими кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності, які й мають бути відтворені у змінах, пропонованих до статті 20 Закону України "Про ефективне управління майновими правами правовласників у сфері авторського права і (або) суміжних прав".

Зазначаємо також, що законопроектом вносяться зміни до Прикінцевих та перехідних положень Закону (нова редакція пункту 4), де йдеться про виконання відповідних приписів "протягом чотирнадцяти місяців з дня набрання чинності цим Законом", тобто у термін, який вже минув (Закон набрав чинності 22 липня 2018 року). Отже, вважаємо, що відповідні положення є юридично нікчемними.

Головне юридичне управління погоджується також із зауваженнями Головного науково-експертного управління, наданими до законопроекту в частині відсутності безпосереднього зв'язку змін до статті 20 Закону України "Про ефективне управління майновими правами правовласників у сфері авторського права і (або) суміжних прав" з дією обмежувальних заходів, пов'язаних із поширенням коронавірусної хвороби COVID-19.

6. Проект пропонується доповнити термінами "грант інституційної підтримки" (зміни до Закону України "Про Український культурний фонд") та "грант" (зміни до Закону України "Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні"). Проте у Законі України "Про культуру" термін "грант" вже визначено. У цьому контексті вважаємо за необхідне звернути увагу на правову позицію Конституційного Суду України, висловлену в Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп (справа про набуття чинності Конституцією України), в якому передбачено, що "конкретна сфера суспільних  відносин  не  може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному".
7. Зміни, що пропонуються до статті 26¹ Закону України "Про видавничу справу", є несистемними. Так, у частині першій цієї статті йдеться про те, що "державне замовлення на випуск видавничої продукції формується відповідно до вимог Закону України "Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб" з урахуванням особливостей, передбачених цією статтею". В той же час у частині сьомій цієї ж статті пропонується "слова "Законом України "Про здійснення державних закупівель" замінити словами "Про публічні закупівлі". Зазначене зумовлює внутрішні неузгодженості, оскільки частина перша статті 26¹ містить посилання на Закон України "Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб", що втратив чинність, а за чинних умов закупівля видавничої продукції має здійснюватися відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі".
8. Законопроектом пропонується доповнити Закон України "Про державну підтримку книговидавничої справи" статтею 12 щодо створення експертних рад Українського інституту книги (пункт 2 розділу I законопроекту). Проте в проекті не визначено статус експертних рад, а тому і невизначеним залишається значення прийнятих ними рішень за результатами конкурсного відбору проектів книжкової продукції, реалізації інших програм.

Проектом передбачено, що члени експертних рад залучаються до роботи в них на умовах цивільно-правових договорів з виплатою винагороди, а також "компенсаційних виплат (проживання, проїзд, добові)". Такі положення законопроекту поєднують елементи регулювання договірних відносин, передбачених Цивільним кодексом України та трудових відносин, передбачених Кодексом законів про працю України, що створює колізію в регулюванні відносин, що виникають у зв'язку із залученням експертів до роботи в експертних радах.

Принагідно слід зазначити, що аналіз законодавства з питань створення та діяльності експертних рад в системі органів виконавчої влади свідчить, що експертні ради діють на громадських засадах без оплати участі фахівців у їх роботі та без їх фінансування за рахунок коштів державного бюджету.

9. Згідно з пунктом 1 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" законопроекту Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, що не узгоджується з статтею 27 Бюджетного кодексу України, згідно з якою закони України або їх окремі положення, які впливають на показники бюджету (зменшують надходження бюджету та/або збільшують витрати бюджету) і приймаються не пізніше 15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не раніше початку планового бюджетного періоду. У той же час у пункті 2 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" містяться доручення Кабінету Міністрів України у місячний термін з дати набрання чинності Законом:

– розробити та затвердити Порядок та умови надання державної підтримки кінематографії у формі надання державної субсидії на розвиток кінопроекту;

– розробити та подати до Верховної Ради України проекти законів щодо внесення змін до Бюджетного кодексу України та Державного бюджету України на 2020 рік для впровадження грантової системи державної підтримки;

– розробити та затвердити програму фінансової підтримки малого та середнього підприємництва, а також суб’єктів господарювання, діяльність яких знаходиться під впливом запроваджених обмежень та/або заборон, при впровадженні заходів, спрямованих на запобігання поширенню на території України коронавірусної хвороби COVID-19.

Такий підхід не враховує вимог частини восьмої статті 90 Регламенту Верховної Ради України, за якою "якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття необхідні зміни до інших законів, такі зміни мають викладатися в розділі "Перехідні положення" цього законопроекту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроекті".

Крім того, наведені вище Прикінцеві та перехідні положення законопроекту свідчать про відсутність достатніх і завершених механізмів для реалізації положень Закону у разі його прийняття, оскільки виконання норм Закону у повному обсязі ставиться у залежність від прийняття відповідних підзаконних актів.

Варто зауважити, що законопроектом до другого читання вносяться зміни до Закону України "Про видавничу справу" та окремі зміни до законів України "Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні", "Про ефективне управління майновими правами правовласників у сфері авторського права і (або) суміжних прав", які не були предметом розгляду парламенту під час прийняття проекту за основу, що не враховує вимог частини першої статті 116 Регламенту Верховної Ради України, за якою пропозиції і поправки до законопроекту, який готується до другого читання, можуть вноситися лише до того тексту законопроекту (розділів, глав, статей, їх частин, пунктів, підпунктів, абзаців, речень), який прийнятий Верховною Радою України за основу.

Проект потребує істотного техніко-юридичного опрацювання.

Зважаючи на обсяг та характер висловлених зауважень вважаємо, що існує необхідність застосування частини шостої статті 118 Регламенту Верховної Ради України, за якою, у разі якщо висновки юридичної експертизи та редакційного опрацювання містять зауваження до законопроекту, підготовленого до другого читання чи повторного другого читання, головний комітет може розглянути на своєму засіданні пропозиції (поправки) членів комітету, підготовлені з урахуванням таких висновків», – зазначено у Висновку ГЮУ.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.