Украина и Евросуд: два года неудачных (по)пыток

На протяжении всего прошлого года «Судебно-юридическая газета» описывала попытки власти выполнить предписание Европейского суда по правам человека. Напомним, в пилотном решении по делу «Юрий Иванов против Украины» ЕСПЧ указал на систематическое невыполнение в нашей стране решений национальных судов. Украине было дано целых 2 года на принятие соответствующих мер. Однако отечественные чиновники использовали вердикт ЕСПЧ как повод для разработки закона, которым под удар ставились социальные гарантии граждан, что, соответственно, вызвало протесты. Логичным итогом этих баталий стала констатация ЕСПЧ: Украина не сделала ничего для того, чтобы решить свою проблему.

«Неожиданная» констатация

«Час икс» настал для Украины еще 15 января 2011 г. – именно к этой дате Украина должна была предоставить отчет о принятых мерах по выполнению предписаний Суда. Но поскольку за день до истечения срока правительство внесло в Верховную Раду законопроект, которым, по его мнению, решалась эта проблема, наши чиновники попросили дать им дополнительное время. И ЕСПЧ его предоставил – до 15 июля 2011 г. Однако ни к этой дате, ни на текущий день никакой реакции со стороны нашего государства не последовало. И мы получили ожидаемую констатацию. Как гласит пресс-релиз, размещенный на официальном сайте Суда, «21 февраля 2012 г. Европейский суд по правам человека рассмотрел состояние реализации пилотного решение по делу Юрия Николаевича Иванова против Украины… Украина не приняла необходимые меры общего характера по решению вопросов неисполнения решений на национальном уровне». Также Суд отметил, что в настоящее время на его рассмотрении находится 2500 дел по вопросам длительного неисполнения решений украинских судов. Некоторые дела были исключены из перечня на основании односторонней декларации правительства, но остается 700 неурегулированных дел. Еще около 1000 новых заявлений поступили в ЕСПЧ, начиная с 1 января 2011 г.

Суд решил возобновить рассмотрение ходатайств. А это означает, что он будет рассматривать каждое заявление и выносить по нему решение. Учитывая, что средний размер справедливой сатисфакции по таким нарушениям составляет 1000 евро, нетрудно подсчитать, какие убытки это может принести нашей казне. При этом ЕСПЧ все еще надеется, что украинская власть в скором времени примет меры по исполнению пилотного решения.

Отметим, что последнее предупреждение Украина получила еще в декабре 2011 г. в виде резолюции Комитета министров Совета Европы. Как отметила тогда Правительственный Уполномоченный по делам ЕСПЧ Валерия Лутковская, «еще недавно мы констатировали, что нет ни единого случая, когда бы Комитет министров СЕ четко указал, что Украина не выполнила решение ЕСПЧ. Сейчас мы, к сожалению, имеем первую такую констатацию, которая, к тому же, утяжеляется тем, что это пилотное решение. Кроме того, в его заключении сказано, что такое бездействие со стороны Украины в целом ставит под угрозу существование Конвенции и того механизма, который предусмотрен ЕСПЧ».

Законопроекты «с двойным дном»

Специфика пилотного решения состоит в том, что в мотивационной части указывается на наличие проблемы, и государству предлагается ее решить. Украина должна была за год разработать комплекс специальных мер административного и законодательного характера – провести определенную политику в этой области, чтобы больше подобные дела в Евросуд не попадали. Эксперты уже давно определили реальные шаги, которые способствовали бы исполнению судебных решений. В частности, это и отмена моратория на принудительную реализацию имущества госпредприятий, и выделение отдельной строки финансирования под исполнение решений (отказ в выплате лицу средств не должен более обосновываться их отсутствием), и разработка механизма, при котором лицо в случае длительного неисполнения решения получало бы компенсацию.

Разработать и подать соответствующие законопроекты Минюст должен был еще в марте 2010 г. – по распоряжению Кабмина от 11 февраля 2010 г. «Об утверждении плана первоочередных мер относительно устранения недостатков системного характера, которые приводят к неисполнению решений национальных судов». Но на это время как раз пришлись выборы и смена кадров на руководящих постах, так что вопрос «завис в воздухе». Через год правительству все уже удалось выступить с необходимой законодательной инициативой. Кабмин предложил сначала законопроект «О гарантиях государства относительно выполнения решений суда» (р. №7562), а затем (на замену) его «близнеца» – проект «О гарантиях государства относительно исполнения судебных решений» (р. №9127). Но на поверку оба они оказались палкой о двух концах. С одной стороны, они устраняли законодательные преграды для выполнения решений национальных судов: упраздняли мораторий на принудительную реализацию имущества госпредприятий и предприятий ТЭК. Механизм гарантирования исполнения решений судов состоял в том, что решения, по которым ответчиком выступает государство, государственный орган или госпредприятие, должны исполняться автоматически путем направления исполнительного листа и реквизитов взыскателя непосредственно в Госказначейство. Таким образом, гражданину не нужно было бы обращаться в Государственную исполнительную службу – судебное решение выполнялось бы казначейством путем списания средств со счетов должника. Предусмотрена была и компенсация: если с момента обращения лица пройдет более 3 месяцев, она может составить 3% годовых. Все это, безусловно, дало бы эффект и, возможно, не вызвало бы противодействия при рассмотрении в парламенте. Если бы не одно «но». Оба законопроекта включали в себя переходные положения, которыми неприкрыто сужались соцгарантии граждан и предлагалась изменения в законы Украины «О милиции», «О прокуратуре», «О статусе и социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы», «О статусе ветеранов войны, гарантиях их социальной защиты», «Об основных принципах социальной защиты ветеранов труда и других граждан преклонного возраста в Украине», «О социальной защите детей войны», определяющие, что конкретные размеры социальных льгот, регулируемых этими законами, и порядок их выплаты устанавливает Кабинет министров. Что было дальше, известно: протесты чернобыльцев и афганцев.

Как и ожидалось, инициатива не прошла в Верховной Раде, ведь осенью состоятся парламентские выборы, и никто не хочет брать на себя ношу по принятию неприятных обществу законов. Законопроект №9127 так и остался лежать в ВР, но постановление о принятии его в первом чтении никто не отменял – его просто не включили в повестку. Кроме того, свою точку зрения высказал Конституционный Суд, и эта точка зрения по своей сути совпала с мнением, что КМУ может регулировать размер льгот в ручном режиме. Несмотря на то, что ранее КСУ неоднократно принимал решения, в которых признавал отдельные положения законов о Госбюджете относительно остановки действия или ограничении льгот, компенсаций и гарантий несоответствующими Конституции (№5-рп/2002 от 20.03.2002, №7-рп/2004 от 17.03.2004, №20-рп/2004 от 1.12.2004, №8-рп/2005 от 11.10.2005), на этот раз в Суде нашли новые аргументы.

Судьи обратили внимание на то, что, согласно ст. 22 Всеобщей декларации прав человека, размеры социальных выплат и помощи устанавливаются с учетом финансовых возможностей государства. Кроме этого, Евросуд по правам человека в решении от 9 октября 1979 г. по делу «Эйри против Ирландии» констатировал, что осуществление социально-экономических прав человека в значительной мере зависит от положения в государствах, особенно финансового. Такие положения распространяются и на вопрос о допустимости уменьшения социальных выплат, о чем указано в решении этого суда по делу «Кйартан Асмундсен против Ирландии» от 12 октября 2004 г. По мнению КСУ, предусмотренные законами социально-экономические права не являются абсолютными. Механизм реализации этих прав может быть изменен государством, в частности, из-за невозможности их финансового обеспечения путем пропорционального перераспределения средств для сохранения баланса интересов всего общества. Таким образом, Кабмину уже ничто не мешает в последующие годы устанавливать размеры соцвыплат в «ручном режиме». Такие положения, кстати, уже выписаны в Законе «О Государственном бюджете на 2012 год», где в п. 3 Заключительных положений сказано, что Кабмин может устанавливать размеры льгот, исходя из текущих финансовых ресурсов страны. Результат – необходимые для выполнения решения ЕСПЧ положения не приняты, а нормы, которые вызвали противоречия, вступили в силу.

Действительно, бремя льгот и вправду становится неподъемным для Госбюджета. Но, как отмечают эксперты, в любом случае решать такие вопросы нужно путем прямого и честного диалога с обществом, а не предложенным путем снижения роли парламента и перекрывания общественно острых тем другими благородными вопросами.

Украина ответит перед Европой?

Комитет Министров Совета Европы контролирует выполнение пилотного решения – принимает ли государство определенные меры в отношении аналогичных дел, и происходит своего рода политическое давление. Конвенционный механизм защиты прав является субсидиарным, но, с другой стороны, будет некорректно, если Украина будет отказываться от исполнения своих международных обязательств.

Что же касается политических последствий неисполнения государством решений ЕСПЧ, то этот вопрос является прерогативой Парламентской Ассамблеи Совета Европы. Можно напомнить позицию Ассамблеи, которую она выразила еще в 2006 г. в резолюции №1516 (2006), принятой по результатам обсуждения вопроса исполнения решений Евросуда рядом государств – членов Совета Европы, в т. ч. Украиной. В п. 22.7 указанной Резолюции сказано, что ПАСЕ «оставляет за собой право применения надлежащих шагов, в частности, на основании Правила 8 своего Регламента, а именно: обжалование полномочий национальных делегаций, если государство систематически не принимает все меры, которые вытекают из решения Суда». Теоретически возможно (хотя и маловероятно) даже исключение Украины из Совета Европы в качестве максимальной санкции за неисполнение решений Суда.

Надежда умирает последней – наверное, эта фраза применима и к ожиданиям европейцев. Стоит отметить, что Украина не выполняет решения не только национальных судов, но и самого ЕСПЧ. Как сообщил бывший судья Евросуда, профессор НУ «Киево-Могилянская академия» Станислав Шевчук, сегодня на контроле у Комитета Министров находится 838 решений, которые, по сути, нашим государством не выполнены. Для сравнения, в отношении Германии есть лишь 90 таких решений, Великобритании – 40, Албании – 25. Да, не только Украина имеет проблемы с выполнением решений Европейского суда. Но нельзя забывать, что Украина – не Великобритания, которая не выполняет решения из-за внутриполитических принципов, которые складывались не один год. Учитывая, что совсем недавно в отношении нашей страны была принята довольно жесткая Резолюция ПАСЕ №1862 (2012), и этой весной Мониторинговый Комитет Ассамблеи проверит ее выполнение, бездействие явно не только не прибавляет нам имиджа, но и увеличивает риски применения реальных санкций. Если не выполнили, то, может, и не стремились выполнить? На фоне заявлений некоторых политиков о том, что европейцы слишком интересуются внутренними делами Украины, а проще говоря, суют нос не в свои дела, игнорирование рекомендаций еще больше может подогреть негативные настроения в ЕСПЧ. И тогда реальных санкций нам не избежать. Интересно, что в таком случае скажут чиновники, щедрые на выступления, в которых говорят о том, что санкции Европы – призрачная перспектива…

Наталья Мамченко,

«Судебно-юридическая газета»