К чему приведут мирные инициативы Президента?

Вячеслав Хрипун,
«Судебно-юридическая газета»

16 сентября Верховная Рада приняла Закон «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», который внес Президент Украины Петр Порошенко. Как и предполагалось, документ не содержит положений о независимости двух областей от Киева и предусматривает сохранение действия на его территории Конституции Украины. Тем не менее, многие положения документа, состоящего из 10 пунктов, предусматривают кардинальное преобразование сложившегося в Украине порядка государственного управления.

Условно документ можно разделить на политическую и экономическую части. Он прямо не упоминает о непризнанных Донецкой и Луганской народных республиках (ДНР и ЛНР), однако закрепляет существование на территории Луганской и Донецкой областей так называемых «отдельных районов», т. е. территорий, контролируемых вооруженными формированиями местных сепаратистов по состоянию на 5 сентября – день подписания в Минске представителями Украины, России, непризнанных ДНР и ЛНР соглашения о прекращении огня.

Впрочем, перечень территорий, на которые будет распространяться этот особый порядок, еще предстоит определить СБУ. К тому же, во многих районах Донбасса еще продолжаются боевые действия, и какие территории в итоге останутся под контролем сторон, пока неясно. Тем не менее, Закон предусматривает, что в отдельных районах Донбасса сроком на 3 года (предполагается, что именно в течение этого срока ситуация там стабилизируется) вводится особый порядок местного самоуправления, а законодательство Украины на этих территориях хоть и сохраняет свою силу, но будет действовать с учетом ряда местных особенностей.

Новый порядок назначения судей и прокуроров

Украина как государство берет на себя обязательство отказаться от уголовного и административного преследования участников сепаратистского движения в Луганской и Донецкой областях. Органам власти, должностным лицам и даже предприятиям всех форм собственности прямо запрещается какое-либо преследование участников событий в Донбассе.

Кроме того, «отдельным районам» Донбасса гарантировано право языкового самоопределения – отныне жители Луганской и Донецкой областей смогут свободно использовать русский язык в устной и письменной форме, в общественной деятельности и в работе, в делопроизводстве и учебном процессе, в СМИ и в работе органов местного самоуправления, в судопроизводстве и при проведении культурных мероприятий.

Еще один важный момент: на территории Донецкой и Луганской областей вводится особый порядок назначения прокуроров и судей, который, согласно ст. 5 Закона, предусматривает участие в процессе их назначения органов местного самоуправления. Эта норма прямо противоречит законам «О прокуратуре» и «О судоустройстве и статусе судей», где норм, предусматривающих назначение судей и прокуроров органами местного самоуправления, нет.

В чьих руках будет внутренняя и внешняя политика?

Закон фактически дает право непризнанным республикам проводить свою внешнюю политику, при этом органы исполнительной власти Украины должны содействовать развитию «трансграничного сотрудничества» между районами Донбасса и Российской Федерацией. Между ними будут заключены соглашения о приграничном сотрудничестве. Фактически это означает, что все планы украинских властей взять под контроль значительную часть украинско-российской границы на территории Донецкой и Луганской областей останутся лишь проектом. К тому же, в непризнанных республиках уже объявили о создании собственной пограничной службы.

Экономический блок также содержит широкие преференции для Донбасса. Для обеспечения хозяйственной, экономической и культурной деятельности «отдельных районов» Кабинет министров Украины, министерства и другие центральные органы исполнительной власти получают право заключать соответствующие договора с ответственными структурами непризнанных республик. При этом инициатива в таких случаях должна исходить от органов местного самоуправления Донбасса, которые, согласно установленному порядку, должны обращаться со своими предложениями в Кабмин или профильные министерства. Центральные органы власти Украины в 10-дневный срок рассматривают поданные предложения и начинают консультации с представителями местного самоуправления Луганской и Донецкой областей. В ходе консультаций стороны разрабатывают документ, необходимый для решения конкретных экономических, социальных и культурных проблем развития Донбасса. Такие соглашения вступают в силу с момента их утверждения Кабинетом министров или профильными министерствами. Таким образом, Закон фактически закрепляет ситуацию, когда распоряжения центральных органов власти фактически не обязательны для исполнения на местном уровне, а все ключевые решения принимаются только после согласования сторонами.

При этом Закон гарантирует поддержку Украиной социально-экономического развития контролируемых сепаратистами районов Донбасса. На их территории вводится отличный от основной территории страны режим хозяйственной и экономической деятельности, направленной на восстановление объектов промышленной, транспортной и социальной инфраструктуры, жилищного фонда Донбасса. Оговорено получение инвестиций и кредитов для восстановления и развития областей, а для их стабильного социально-экономического развития Кабинет министров должен разработать государственную целевую программу. В этой программе должны быть определены задачи и показатели восстановления производственного капитала Донбасса, эффективного экономического развития региона и инвестиций для создания на его территории высокотехнологичной и конкурентоспособной продукции. При этом Закон предусматривает, что на эти цели в бюджет Украины ежегодно будут закладываться средства, объем которых будет защищен законом и, соответственно, не может изменяться при сокращении бюджетных назначений.

Народная милиция

Решениями местных городских и сельских советов в Донбассе будут созданы подразделения народной милиции, на которые будет возложена задача охраны общественного порядка. Их координация будет осуществляться мэрами городов и главами сельсоветов. Личный состав в них планируется набирать на добровольной основе из числа местных жителей, постоянно проживающих в Луганской и Донецкой областях. По мнению законодателя, эта мера должна способствовать уходу из Донбасса сотен российских добровольцев, воевавших на стороне сепаратистов. Руководствоваться отряды народной милиции будут законами Украины. Многие вооруженные отряды сепаратистов уже открыто называют себя «легальной народной милицией», хотя очевидно, что для закрепления легального статуса таких формирований необходимо внесение правок в закон «О милиции».

Отдельно оговорено проведение досрочных местных выборов. 7 декабря с. г. в подконтрольных сепаратистам районах должны пройти выборы депутатов районных, городских, сельских советов, а также мэров городов и глав поселковых советов. Следует отметить, что Закон прямо запрещает досрочное прекращение полномочий органов власти на отдельных территориях Донбасса, тогда как ст. 78 Закона Украины «О местном самоуправлении» говорит, что местные органы власти могут быть досрочно распущены в случае принятия решения, противоречащего Конституции и другим законам Украины. Очевидно, что в действующие законы необходимо будет вносить ряд дополнений.

Кого освободят от уголовной ответственности

В тот же день Верховная Рада приняла еще один президентский законопроект – «О недопущении преследования и наказания лиц – участников событий на территории Донецкой и Луганской областей». Он предусматривает освобождение от уголовной ответственности лиц, совершивших преступления на территории Донецкой и Луганской областей в период с 22 февраля с. г. (первое столкновение в Луганске) до вступления Закона в силу. От ответственности освобождаются участники вооруженных формирований, но только при условии освобождения ими заложников, добровольной сдачи оружия и военной техники, а также если они не будут препятствовать деятельности органов власти. О том, что члены вооружений формирований прекратили противоправную деятельность, они сами должны сообщить в органы досудебного следствия.

Освобождаются от ответственности и граждане, которые принимали участие в деятельности самопровозглашенных органов власти или противодействовали проведению антитеррористической операции, которая началась 7 апреля. Впрочем, действие Закона не распространяются на лиц, подозреваемых в посягательстве на жизнь государственных или общественных деятелей, диверсиях, умышленных убийствах, нанесении тяжких телесных повреждений, захвате заложников, изнасилованиях, разбоях, контрабанде, в совершении террористических актов, посягательства на жизнь сотрудников правоохранительных органов и других тяжких и особо тяжких преступлениях.

Между тем, по данным «Судебно-юридической газеты», освобождение ряда членов формирований сепаратистов, ранее задержанных за участие в террористической деятельности, покушении на жизнь сотрудников правоохранительных органов, захвате заложников, все же происходит согласно договоренностям между сепаратистами и СБУ. Так, недавно был освобожден Алексей Рильке – один из лидеров луганских сепаратистов, командующий «Армией Юго-востока» в апреле-мае 2014 г. и участвовавший в захвате начальника управления СБУ в Луганской области Александра Петрулевича 6 апреля.

Не подлежат освобождению от уголовной ответственности и виновные в гибели самолета авиакомпании Malaysia Airlines, который был сбит в Донецкой области 17 июля. В течение 3 дней после вступления Закона в силу прокуратура и суды должны прекратить все уголовное производства по лицам, подпадающим под его действие.

Характерно, что реакция на президентский законопроект была сдержанной даже среди его соратников. А оппоненты Петра Порошенко из числа его конкурентов на будущих парламентских выборах подвергли его инициативу разгромной критике, обвинив его в «капитуляции перед Россией и Донбассом», давлении на депутатов в день голосования, необоснованно закрытой процедуре самого процесса голосования, нарушении регламента при подсчете голосов. Уже на следующий день группа народных депутатов зарегистрировала в парламенте законопроекты, отменяющие принятые накануне. По их мнению, голосование прошло с нарушением установленных законом процедур.

Примеры из истории

В мировой практике было достаточно много вооруженных конфликтов, перешедших после стадии горячей войны в холодную. Наиболее подходящие для сравнения с Украиной примеры – Приднестровский конфликт (1989 – 1992 гг.) и Первая чеченская война (1994 – 1996 гг.).

На территории Приднестровье в начале конфликта также прошли референдумы в поддержку отделения от Молдавии. Это вызвало недовольство местных властей, после чего началась эскалация конфликта, сопровождающаяся попыткой силового подавления сепаратистов. Боевые действия длились полгода, однако не привели к успеху. Активная фаза конфликта закончилась в 1992 г., когда Молдавия и Россия подписали «Соглашение о принципах мирного урегулирования вооруженного конфликта в Приднестровском регионе Республики Молдова». В соответствии с данным соглашением, была создана Объединенная контрольная комиссия (ОКК), которую возглавили на равных в качестве сопредседателей представители России, Молдовы и Приднестровья.

Хотя переговоры об особом статусе Приднестровья начались в 1992 г., статус республики не определен до сих пор, и Приднестровская Молдавская республика остается непризнанным государством. Важнейшим документом, который удалось согласовать непосредственным участникам конфликта, был подписанный лишь в 1997 г. Меморандум об основах нормализации отношений между Республикой Молдова и Приднестровьем. Стороны обязались не прибегать во взаимных отношениях к применению силы, решать любые разногласия исключительно путем переговоров, установить государственно-правовые отношения друг с другом. Молдавия признала, что Приднестровье имеет право самостоятельно устанавливать и поддерживать международные контакты в экономической и культурной сферах. По всем остальным вопросам необходимо согласование двух сторон.

Россия, Украина и ОБСЕ были признаны посредниками в достижении нормализации отношений. При этом было подтверждено формальное единство государства, поскольку стороны обязались строить свои отношения в составе общего государства в границах Молдавской ССР на январь 1990 г. Фактически Приднестровский конфликт до сих пор является уникальным примером мирного сосуществования государства и его непризнанной территории, когда стороны после продолжительного вооруженного конфликта воздерживаются от применения силы.

Другим примером, в котором через несколько лет перемирия стороны снова вернулись к боевым действиям, является российско-чеченский конфликт. В 1991 г. Чеченская республика провозгласила независимость от Российской Федерации, был избран свой президент и парламент. Россия отказалась признать ее и в 1994 г. начала боевые действия. В 1996 г. по итогам 2-летнего вооруженного конфликта между Россией и самопровозглашенной республикой было подписаны «Принципы определения основ взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой». Согласно тексту соглашения и последующим договоренностям, Россия полностью выводила свои войска из Чеченской республики, обязалась разработать программу восстановления социально-экономического комплекса и финансовой системы Чечни.

Хотя в тексте договоров речь о независимости Чечни от России не шла, сепаратисты создали на ее территории свои вооруженные силы, органы власти, суды, а решения федерального центра не исполнялись. Фактически республика стала независимой. Соглашение об основах взаимоотношений между РФ и Чечней, а также определение ее статуса было отложено на 5 лет – до 2001 г. На территории республики фактически не действовали законы РФ, не работали правоохранительные органы, не исполнялись решения судов. Республика быстро погрузилась в хаос криминальных войн, бюджетные средства разворовывались, с ее территории регулярно совершали набеги на территории соседних регионов РФ, в республике содержались тысячи заложников, за которых местные полевые командиры стремились получить выкуп. В такой ситуации началась новая война с Россией, которая в течение нескольких лет установила полный контроль на территорией Чечни, восстановив с некоторыми оговорками действие законов РФ.

По какому сценарию будет развиваться ситуация в Донбассе, сказать сложно. Пока что реакция руководства ДНР на принятый закон достаточно сдержанная, а премьер-министр Александр Захарченко заявил, что «никаких выборов в Донецкой области 7 декабря проводиться не будет». А вот премьер-министр ЛНР Игорь Плотницкий Закон об особом статусе поддержал. Между тем, на территории ДНР и ЛНР уже отменено действие ряда законов Украины, действуют свои органы исполнительной и законодательной власти, силовые структуры, приняты свои Конституции, происходит демонтаж украинской судебной системы.

В целом Закон «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» противоречит Конституции, согласно которой Украина является унитарным государством, т. е. государством, в границах которой не могут существовать другие территории с признаками государственности. Впрочем, по мнению теоретиков права, такая проблема существовала и раньше – она касалась нахождения в составе Украины Автономной Республики Крым.