Решение об образовательном процессе в военное время должно учитывать баланс безопасности и доступа к образованию: позиция Верховного Суда

Физическое лицо в интересах малолетнего обратилось в суд с иском к Кременчугскому городскому совету и городскому голове Кременчуга. Истица просила признать противоправными действия городского головы по открытию сессии и подписанию протокола, признать неполномочным заседание сессии, признать противоправным и недействительным пункт 3 решения Кременчугского городского совета от 1 сентября 2023 года «Об определении формы организации образовательного процесса в отдельных учреждениях общего среднего образования», а также обязать городской совет рассмотреть вопрос об определении формы организации образовательного процесса в Кременчугской гимназии № 29 в очном и смешанном режиме.

Истица утверждала, что оспариваемое решение, которое предусматривает перевод учеников гимназии в лицей, ухудшает условия обучения, а само заседание совета состоялось с нарушениями: отсутствие кворума, ненадлежащая регистрация депутатов и дистанционное голосование через мобильное приложение «Viber» без надлежащей идентификации.

Ответчики отрицали иск, утверждая, что кворум был, а решение принято с целью обеспечения безопасности детей и работников, поскольку помещение гимназии имеет нарушения пожарной безопасности. Они также отмечали, что признание заседания нелегитимным будет иметь негативные последствия для других решений совета, принятых в интересах сферы обороны.

Полтавский окружной административный суд решением от 19 марта 2024 года отказал в удовлетворении иска. Суд первой инстанции посчитал, что оспариваемое решение не ограничивает права ребенка на доступ к образованию, обеспечивая обучение в более безопасном учреждении. Также суд признал, что заседание совета имело кворум, а голосование через Viber не противоречило Регламенту городского совета, который не определяет конкретного программного обеспечения для видеоконференций.

Второй апелляционный административный суд постановлением от 19 ноября 2024 года отменил решение суда первой инстанции в части отказа в признании противоправным и недействительным пункта 3 решения Кременчугского городского совета от 01 сентября 2023 года, удовлетворив это требование. Суд апелляционной инстанции мотивировал это тем, что решение совета основывается на внеплановом мероприятии государственного контроля Государственной службы Украины по чрезвычайным ситуациям (ГСЧС), законность которого не подтверждена. Кроме того, депутаты не рассматривали проект решения перед его принятием, а противоправность этого пункта нарушает интересы истицы. В то же время апелляционный суд отказал в обязательстве Городского совета изменить место организации образования, поскольку это относится к исключительной компетенции органа местного самоуправления.

Кременчугский городской совет подал в Верховный Суд кассационную жалобу, в которой просил отменить постановление суда апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Что решил Верховный Суд

Верховный Суд постановлением от 8 апреля 2025 года отменил постановление Второго апелляционного административного суда, а дело направил в суд апелляционной инстанции на новое рассмотрение.

Суд кассационной инстанции обратил внимание на то, что 20 марта 2022 года вступили в силу изменения в Закон «О местном самоуправлении в Украине», которыми раздел VI этого Закона дополнен статьей 57-1 «Государственные гарантии в условиях военного положения, чрезвычайной ситуации или чрезвычайного положения». Указанными изменениями расширены пределы компетенции органов исполнительной власти, органов военного командования, военных, военно-гражданских администраций и органов местного самоуправления, их представителей, должностных лиц (руководителей, председателей, начальников), органов управления (структурных подразделений) в сфере образования в условиях военного положения, чрезвычайной ситуации или чрезвычайного положения (особого периода).

В частности, соискателям образования, работникам учреждений образования, научных учреждений, в том числе тем, которые в условиях военного положения, чрезвычайной ситуации или чрезвычайного положения в Украине или отдельных ее местностях, объявленных в установленном порядке (особый период) были вынуждены изменить место жительства (пребывания), оставить рабочее место, место учебы, независимо от места их проживания (пребывания) на время особого периода гарантируется организация образовательного процесса в дистанционной форме или в любой другой форме, которая является наиболее безопасной для его участников.

Суд апелляционной инстанции не учел, что военное положение требует от Кременчугского городского совета обеспечения безопасной образовательной среды в соответствии со статьей 57-1 Закона «О местном самоуправлении в Украине», а также управлять учреждениями и создавать условия для обучения (статья 32 этого же Закона).

Верховный Суд подчеркнул, что общественное обсуждение, упомянутое в Законе «О полном общем среднем образовании», является процедурой, которая обеспечивает привлечение общественности к процессу принятия решений относительно организации и развития системы общего среднего образования, с обязательным учетом мнений представителей местных общин (в частности, родителей учеников), органов местного самоуправления (депутатов) и других заинтересованных лиц (в частности, педагогических работников).

Вместе с тем, учитывая положения Порядка проведения консультаций с общественностью по вопросам формирования и реализации государственной политики, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 3 ноября 2010 года № 996, консультации с общественностью могут проводиться в различных формах, в частности в форме публичного общественного обсуждения, электронных консультаций или изучения общественного мнения; проведение общественного обсуждения может осуществляться путем организации конференций, форумов, встреч, проведения информационно-разъяснительной работы и т. д.

Опубликование проекта соответствующего решения, пояснительной записки к нему, проведение информационно-разъяснительной работы с педагогическим коллективом и родительской общественностью, рассмотрение и предоставление ответов на обращения отдельных родителей, а также проведение встреч с родителями является допустимой формой консультации с общественностью. То есть, создание открытого процесса, в котором территориальная община, в частности, трудовой коллектив учебного заведения, имеет доступ к информации о содержании, цели и последствиях запланированных решений, является соблюдением требований закона относительно публичного общественного обсуждения перед принятием таких решений, обеспечивает эффективность и легитимность управленческих решений в образовательной сфере.

Факт непроведения формального общественного обсуждения не является безусловным основанием для признания противоправным решения органа местного самоуправления, которое касается сферы образования. Если субъект властных полномочий обеспечил другие формы консультаций с общественностью - информирование, собрания, обработку обращений или встречи с представителями родительского сообщества - это может считаться надлежащим выполнением обязанности по учету субъектом властных полномочий общественного мнения.

Кроме того, законодательство не возлагает на орган местного самоуправления обязанность разрабатывать альтернативные решения вместо общественности, а отсутствие конструктивных предложений может рассматриваться как отсутствие реальной заинтересованности общественности, а не как нарушение со стороны соответствующего субъекта властных полномочий. При этом, результаты общественного обсуждения учитываются городским советом в соответствии с пунктом 3 Порядка № 996, но имеют рекомендательный характер. Орган местного самоуправления рассматривает предложения общественности, однако принимает решение по собственному усмотрению, учитывая требования законодательства и интересы соответствующей территориальной общины.

Верховный Суд указал, что суд апелляционной инстанции не исследовал обстоятельства, ставшие основанием для принятия Кременчугским городским советом решения от 1 сентября 2023 года, в частности наличие и обоснованность выводов ГСЧС относительно пожарной безопасности в Кременчугской гимназии № 29. Также апелляционный суд не опроверг, почему орган местного самоуправления лишен права определять формы организации образовательного процесса на основании статей 32 и 57-1 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» в условиях военного положения, когда вопросы безопасности человека становятся еще более приоритетными; не учел, что статья 59 этого же Закона предусматривает принятие решения совета на пленарных заседаниях открытым голосованием, но закон не устанавливает безусловную противоправность решения в случае отсутствия детального обсуждения каждого пункта проекта решения.

Суд кассационной инстанции пришел к выводу, что если проект был внесен в повестку дня, а депутаты имели возможность ознакомиться с ним и выразить свободное волеизъявление относительно его поддержки путем голосования, формальное отсутствие обсуждения не является нарушением, которое влечет признание противоправным и недействительным решения органа местного самоуправления.

То же касается, когда Кременчугский городской совет предоставил разъяснения или проводил встречи с родителями, что должно учитываться при оценке выполнения требований закона относительно проведения общественного обсуждения.

Верховный Суд подчеркнул, что нарушение процедуры принятия решения органом местного самоуправления подлежит судебному вмешательству лишь тогда, когда доказано, что такие нарушения являются существенными и привели или могли привести к ограничению или нарушению конкретных прав или интересов лица. Формальные процедурные нарушения без наличия последствий для прав и интересов истца не являются основанием для признания акта противоправным. Апелляционный суд не обосновал, как именно пункт 3 решения Городского совета нарушил права ребенка, и обеспечило ли обучение в лицее непрерывность образования и соответствовало ли требованиям закона о территориальной доступности.

Подытоживая правовые выводы Верховного Суда:

• решение органа местного самоуправления по организации образовательного процесса в условиях военного положения, принятые с целью обеспечения безопасности участников образовательного процесса, должны основываться на надлежащим образом исследованных обстоятельствах, в частности выводах ГСЧС;
• при оценке правомерности таких решений следует учитывать баланс между безопасностью и правом на образование, а также расширенные полномочия органов местного самоуправления в условиях военного положения;
• факт непроведения формального общественного обсуждения не является безусловным основанием для признания противоправным решения органа местного самоуправления; достаточным может быть обеспечение других форм консультаций с общественностью (информирование, собрания, обработка обращений, встречи);
• суды должны устанавливать, являются ли процедурные нарушения существенными и привели ли они к фактическому ограничению прав и интересов истца.

Постановление Верховного Суда от 8 апреля 2025 года по делу №440/18188/23 (административное производство № К/990/50774/24).

Автор: Наталя Мамченко

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на наш VIBER, страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.