Верховний Суд нагадав про важливість дотримання адмінсудами особливого порядку розгляду справ про оскарження нормативно-правового акта

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду переглянув у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю (далі – товариство, позивач) до Дніпропетровської обласної державної адміністрації (далі – Дніпропетровська ОДА, відповідач), треті особи: Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації, Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради (далі – треті особи), про визнання протиправним та скасування розпорядження.

У цій справі спірні відносини виникли у зв’язку з незгодою позивача з розпорядженням голови Дніпропетровської ОДА, яким затверджено Перелік пам’яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області у частині включення в додаток до вказаного розпорядження об’єкту нерухомості, що належить товариству.

Судами першої та апеляційної інстанцій позов задоволено, оскільки під час судового розгляду встановлено, що відносно будівлі, включеної до спірного Переліку, у встановленому порядку не проводилося обстеження (дослідження) на предмет визначення її історичної, наукової, художньої або іншої культурної цінності, з фіксацією цього та вивченням виявленого, також не складалося повного переліку державної облікової документації, за якою б визначалась приналежність об’єкта до відповідного виду та категорії пам’ятки історії та культури (облікових карток, паспортів, карток негативних та обмірних фондів, актів технічного стану пам’яток, інвентарних описів цінних фрагментів фасадів та інтер’єрів пам’яток, карт-схем розташування пам’яток, історико-архітектурних опорних планів, планів зон охорони, фотодокументації, обмірних креслень, графічних замальовок, наукових звітів про проведення дослідних і ремонтно-реставраційних робіт на пам’ятках тощо), а тому у голови Дніпропетровської ОДА не було правових підстав та повноважень на включення до Переліку (Списків) пам’яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області цієї будівлі.

Не погоджуючись з таким рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, Дніпропетровська ОДА звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просила скасувати ці судові рішення та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Одним із доводів касаційної скарги було порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, у зв’язку із чим суди необґрунтовано віднесли цю справу до справ незначної складності та здійснювали її розгляд у письмовому провадженні. На цій підставі Дніпропетровська ОДА стверджує, що справа, спір у якій виник у зв’язку із необхідністю збереження та захисту об’єктів культурної спадщини, не може відноситися до категорії справ незначної складності.

Також скаржник зазначив, що справа становить значний суспільний інтерес з огляду на те, що спір у цій справі стосується безпосередньо захисту історичної пам’ятки у м. Дніпро.

Верховний Суд погодився з такими доводами касаційної скарги, частково задовольнив касаційну скаргу, судові рішення судів попередніх інстанцій скасував та направив справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Суд виходив з того, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано, що спірне розпорядження є нормативно-правовим актом, а тому недотримання судами порядку розгляду справи, визначеного статтями 264, 265 КАС України, та розгляд справи у порядку письмового провадження є суттєвим порушенням норм процесуального права та безумовною підставою для направлення справи на новий розгляд, оскільки таке порушення, серед іншого, впливає на права та інтереси необмеженої кількості осіб (всіх осіб, на яких поширюється дія цього акта).

Верховний Суд також встановив, що на час прийняття спірного розпорядження повноваження державних обласних адміністрацій, голів цих адміністрацій визначались Положенням про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію, затвердженим Указом Президента України від 21 серпня 1995 року № 760/95, пунктом 9 якого визначалось, що головам державної адміністрації підпорядковуються з питань здійснення делегованих повноважень державної виконавчої влади голови та очолювані ним виконавчі комітети сільських, селищних, районних у містах (там, де вони створені), міських Рад.

Крім того, частиною першою статті 46 Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України (чинного на час прийняття спірного розпорядження) визначалось, що органами державної виконавчої влади в областях, містах Києві та Севастополі (як містах загальнодержавного значення) і районах (крім районів у містах, за винятком міст Києва та Севастополя) є відповідно обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації, які очолюють голови цих адміністрацій.

На підставі аналізу положень законодавства, чинного на час виникнення спірних правовідносин, Суд дійшов висновку, що спірне розпорядження голови Дніпропетровської ОДА містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням перелік пам’яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області, голова Дніпропетровської ОДА забезпечив виявлення та облік об’єктів культурної та історичної спадщини, тобто здійснив нормативне регулювання відносин у сфері охорони пам’яток культурної спадщини місцевого значення.

У судовій практиці, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18, від 25 лютого 2021 року у справі № 522/8120/16-а, від 24 травня 2021 року у справі № 640/4482/20, від 22 жовтня 2021 року у справі № 160/7922/20 та від 7 грудня 2021 року у справі № 380/142/20, сформулювалась стала правова позиція, відповідно до якої спори у сфері охорони культурної та історичної спадщини відносяться до спорів, які стосуються переважно захисту суспільного (публічного) інтересу.

При цьому, у цих сферах обов`язковим є врахування суб`єктами владних повноважень під час прийняття публічно-управлінських рішень суспільного (публічного) інтересу, якому, у випадку прямої конкуренції, за загальним правилом, має поступатися приватний інтерес (право власності, право на зайняття підприємницькою діяльністю та ін.) та забезпечення необхідного балансу між суспільним (публічним) та приватним інтересами. Така позиція, зокрема, ґрунтується на конституційних положеннях, а саме: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3); земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу (частина перша статті 13); власність зобов`язує (частина третя статті 13), земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (частина перша статті 14), забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави (стаття 16); захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу (частина перша статті 17). Зазначена позиція також пов`язана з принципом необхідності поєднання інтересів власників та інших осіб, що мають гарантоване право використовувати власність та інші майнові та немайнові активи у своїх інтересах, з безумовною необхідністю поважати інтереси всього суспільства.

Імперативні вимоги КАС України для суду, які спрямовані на захист суспільних (публічних) інтересів, визначені частинами третьою та п`ятою статті 245 КАС України, відповідно до яких у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду; якщо судом визнано нормативно-правовий акт протиправним і нечинним повністю або в окремій частині і при цьому виявлено недостатню правову врегульованість відповідних публічно-правових відносин, яка може потягнути за собою порушення прав, свобод та інтересів невизначеного кола осіб, суд має право зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти новий нормативно-правовий акт на заміну нормативно-правового акта, визнаного незаконним повністю або у відповідній частині.

Згідно зі статтею 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Суд також врахував Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (прийнято Комітетом Міністрів 17 вересня 1987 року), що визначає принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, відповідно до якої такий акт повинен обов’язково підлягати судовому контролю, що здійснюється з належним урахуванням прав та інтересів зацікавлених осіб, зокрема, шляхом забезпечення участі представників таких осіб у судовому розгляді справи, її апеляційному перегляді, та повідомленням про розгляд справи шляхом публічного оголошення.

На цій підставі Верховний Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого основними ознаками «норми права» є суттєвий та довготривалий вплив на суспільно-управлінські відносини, в яких беруть участь або можуть брати участь необмежена кількість осіб.

Особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено, фактично, необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді; необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору; додаткові гарантії інформування всіх субʼєктів про початок розгляду судом такого спору; додаткові процесуальні гарантії для сторін, що надаються згідно з положеннями КАС України у справах, які розглядаються за правилами загального (не спрощеного) позовного провадження; спеціальні повноваження суду, спрямовані на гарантування ефективного захисту.

Постанова Верховного Суду від 20 травня 2022 року у справі № 160/9717/21 (адміністративне провадження № К/9901/47648/21) – за посиланням.

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Youtube Право ТВ, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій. 

Автор: Наталя Мамченко