Мільярдні позови на користь держави під загрозою: участь прокурорів в суді мають обмежити з 2027 року
Рішенням Конституційного Суду України № 6-р(ІІ)/2025 визнано неконституційними положення профільного законодавства про прокуратуру щодо можливості прокурора виконувати функцію представництва інтересів держави в суді. Суд дійшов висновку, що чинне законодавче регулювання містить недостатньо чітко визначені межі дискреційних повноважень прокурора, що створює ризики правової невизначеності у сфері представництва інтересів держави.
На виконання цього рішення 15 травня 2026 року Кабінет Міністрів зареєстрував законопроєкт № 15253, що має на меті перетворити прокурора на «державного адвоката», який втручається у спори лише тоді, коли звичайні механізми захисту не працюють. «Судово-юридична газета» розповідала про головні зміни законопроєкту — виключення функції представництва інтересів громадян прокурором.
Експерти Лабораторії законодавчих ініціатив підтримують цей крок, зазначаючи, що захист приватних осіб має забезпечуватися через систему безоплатної правничої допомоги та адвокатуру. Це узгоджується з рекомендаціями Венеційської комісії та Парламентської Асамблеї Ради Європи, які наполягають на зосередженні прокуратури виключно на сфері кримінальної юстиції.
Понад 33,8 млрд грн позовів за 2025 рік — активність прокурорів, попри рішення КСУ
Міжнародні стандарти виходять з необхідності обмеження функцій прокуратури сферою кримінального переслідування. Зокрема, у Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1604 (2003) зазначено, що функції прокурорів мають бути зосереджені на переслідуванні осіб, винних у вчиненні кримінальних правопорушень, а для виконання інших функцій повинні створюватися окремі компетентні органи.
Водночас дані Звіту Офісу Генерального прокурора за 2025 рік свідчать, що в умовах недієвості або бездіяльності уповноважених органів прокурорами було пред’явлено позови щодо захисту інтересів держави у сфері фінансових активів на суму понад 33,8 млрд грн.
За результатами розгляду таких справ суди ухвалили рішення про задоволення вимог прокурорів щодо активів на суму близько 1,5 млрд грн. Крім того, за задоволеними та закритими провадженнями було попереджено вибуття активів орієнтовною вартістю близько 13 млрд грн.
Окремо у 2025 році значну увагу приділено захисту інтересів держави у бюджетних правовідносинах, де ефективність прокурорського реагування безпосередньо впливає на спроможність держави та органів місцевого самоврядування фінансувати першочергові потреби.
Таким чином, функція представництва інтересів держави фактично залишається активно застосовуваним інструментом прокурорської діяльності, а питання її системного обмеження або перегляду на рівні державної політики з 2016 року не набувало розвитку.
Виключні 9 підстав для прокурора
Нагадаємо, що законопроєкт пропонує нову редакцію статті 23, яка встановлює вичерпний перелік із 9 випадків, коли прокурор може вийти в суд:
- Порушення фундаментальних національних інтересів або стратегічних загальнонаціональних пріоритетів.
- Порушення щодо об’єктів права власності Українського народу або об’єктів під особливою охороною держави.
- Відсутність уповноваженого органу, який може захистити інтереси держави.
- Порушення інтересів держави самим органом влади.
- Колізія повноважень між різними органами влади.
- Заподіяння шкоди кримінальним правопорушенням (якщо цивільний позов не поданий).
- Виявлення порушень під час здійснення процесуального керівництва у кримінальних чи адміністративних справах.
- Звернення органу влади із клопотанням через неможливість самостійного захисту.
- Справи про визнання активів необґрунтованими та їх стягнення (спеціалізація САП).
Ризики законодавчої ініціативи
Найбільше занепокоєння експертів викликає те, що перелік із 9 виключних випадків представництва охоплює надзвичайно широкий спектр правовідносин.
А такі поняття, як «порушення фундаментальних національних інтересів» або «стратегічні загальнонаціональні пріоритети», є надто оціночними. Це створює ризик, що прокурор знову керуватиметься власним суб’єктивним розумінням, що й було предметом критики з боку КСУ.
Так, пункт 7 частини 2 статті 23 проєкту визначає, що підставою для здійснення прокурором представництва інтересів держави є виявлення прокурором під час процесуального керівництва досудовим розслідуванням, участі у кримінальному або адміністративному провадженні фактів порушення або загрози порушення інтересів держави, які потребують судового захисту.
Фактично запропонована конструкція передбачає можливість ініціювання прокурором представництва інтересів держави у широкому колі публічних правовідносин у разі самостійного виявлення ним потенційного порушення інтересів держави під час здійснення інших повноважень.
Тобто, йдеться про механізм, за якого будь-яке кримінальне або адміністративне провадження потенційно може стати підставою для подальшого звернення прокурора до суду в інтересах держави, що фактично розширює межі його участі у сфері публічних правовідносин та взаємодії з органами державної влади і місцевого самоврядування.
Існують також і ризики відновлення квазінаглядових функцій, від яких Україна офіційно відмовилася.
Так, дозвіл ініціювати представництво на підставі «публікацій у медіа» або «публічної інформації» фактично наділяє прокуратуру функцією моніторингу законності діяльності всіх суб’єктів публічного права.
Заперечення стосуються і підстави «неможливість самостійного захисту» органом влади. Існує ризик, що прокурор може самостійно виявити порушення і просто формально отримати лист-клопотання від відповідного органу для легітимізації свого вступу у справу.
Без чітких критеріїв «неможливості захисту» цей механізм перетворюється з виняткового на універсальний спосіб участі прокурора в будь-яких спорах.
Фактично, законопроєкт № 15253 не повною мірою реалізує правову позицію КСУ. Замість того, щоб зробити роль прокурора залишковою та виключною, коли інші механізми захисту відсутні або неефективні, документ створює нову, дуже детальну, але водночас широку модель участі прокуратури в процесах.
Замість висновків
Проєкт висвітлює саму сутність поточної реформи — конфлікт між практичною ефективністю та конституційною законністю. Хоча статистика свідчить про високу активність прокурорів, існують вагомі причини, чому ці зміни є неминучими.
Головна причина полягає в тому, що чинна модель була визнана неконституційною. Якщо законодавець не ухвалить зміни до 1 січня 2027 року, прокуратура взагалі втратить можливість здійснювати представництво інтересів держави через втрату чинності відповідними нормами.
Міжнародні стандарти, зокрема Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи, наполягають на тому, що функції прокурорів мають бути зосереджені на кримінальному переслідуванні. Представництво в цивільних чи господарських судах має бути мінімальним і чітко регламентованим, щоб не створювати для прокурора привілейованого становища порівняно з іншими учасниками судового процесу.
Тобто, зміни потрібні для того, щоб змусити державні інституції працювати самостійно, обмеживши при цьому надмірну дискрецію прокурора.
Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER та WhatsApp, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.
