Миллиардные иски в пользу государства под угрозой: участие прокуроров в суде должны ограничить с 2027 года
Решением Конституционного Суда Украины № 6-р(ІІ)/2025 признаны неконституционными положения профильного законодательства о прокуратуре относительно возможности прокурора выполнять функцию представительства интересов государства в суде. Суд пришел к выводу, что действующее законодательное регулирование содержит недостаточно четко определенные границы дискреционных полномочий прокурора, что создает риски правовой неопределенности в сфере представительства интересов государства.
Во исполнение этого решения 15 мая 2026 года Кабинет Министров зарегистрировал законопроект № 15253, имеющий целью превратить прокурора в «государственного адвоката», который вмешивается в споры только тогда, когда обычные механизмы защиты не работают. «Судебно-юридическая газета» рассказывала о главных изменениях законопроекта — исключении функции представительства интересов граждан прокурором.
Эксперты Лаборатории законодательных инициатив поддерживают этот шаг, отмечая, что защита частных лиц должна обеспечиваться через систему бесплатной правовой помощи и адвокатуру. Это согласуется с рекомендациями Венецианской комиссии и Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которые настаивают на сосредоточении прокуратуры исключительно на сфере уголовной юстиции.
Более 33,8 млрд грн исков за 2025 год — активность прокуроров, вопреки решению КСУ
Международные стандарты исходят из необходимости ограничения функций прокуратуры сферой уголовного преследования. В частности, в Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1604 (2003) указано, что функции прокуроров должны быть сосредоточены на преследовании лиц, виновных в совершении уголовных правонарушений, а для выполнения других функций должны создаваться отдельные компетентные органы.
В то же время данные Отчета Офиса Генерального прокурора за 2025 год свидетельствуют, что в условиях недейственности или бездействия уполномоченных органов прокурорами были предъявлены иски по защите интересов государства в сфере финансовых активов на сумму более 33,8 млрд грн.
По результатам рассмотрения таких дел суды приняли решения об удовлетворении требований прокуроров по активам на сумму около 1,5 млрд грн. Кроме того, по удовлетворенным и закрытым производствам было предупреждено выбытие активов ориентировочной стоимостью около 13 млрд грн.
Отдельно в 2025 году значительное внимание уделено защите интересов государства в бюджетных правоотношениях, где эффективность прокурорского реагирования непосредственно влияет на способность государства и органов местного самоуправления финансировать первоочередные потребности.
Таким образом, функция представительства интересов государства фактически остается активно применяемым инструментом прокурорской деятельности, а вопрос ее системного ограничения или пересмотра на уровне государственной политики с 2016 года не получал развития.
Исключительные 9 оснований для прокурора
Напомним, что законопроект предлагает новую редакцию статьи 23, которая устанавливает исчерпывающий перечень из 9 случаев, когда прокурор может выйти в суд:
- Нарушение фундаментальных национальных интересов или стратегических общенациональных приоритетов.
- Нарушения в отношении объектов права собственности Украинского народа или объектов под особой охраной государства.
- Отсутствие уполномоченного органа, который может защитить интересы государства.
- Нарушение интересов государства самим органом власти.
- Коллизия полномочий между различными органами власти.
- Причинение вреда уголовным правонарушением (если гражданский иск не подан).
- Выявление нарушений при осуществлении процессуального руководства по уголовным или административным делам.
- Обращение органа власти с ходатайством ввиду невозможности самостоятельной защиты.
- Дела о признании активов необоснованными и их взыскании (специализация САП).
Риски законодательной инициативы
Наибольшее беспокойство экспертов вызывает то, что перечень из 9 исключительных случаев представительства охватывает чрезвычайно широкий спектр правоотношений.
А такие понятия, как «нарушение фундаментальных национальных интересов» или «стратегические общенациональные приоритеты», являются слишком оценочными. Это создает риск, что прокурор снова будет руководствоваться собственным субъективным пониманием, что и было предметом критики со стороны КСУ.
Так, пункт 7 части 2 статьи 23 проекта определяет, что основанием для осуществления прокурором представительства интересов государства является выявление прокурором во время процессуального руководства досудебным расследованием, участия в уголовном или административном производстве фактов нарушения или угрозы нарушения интересов государства, требующих судебной защиты.
Фактически предложенная конструкция предусматривает возможность инициирования прокурором представительства интересов государства в широком круге публичных правоотношений в случае самостоятельного выявления им потенциального нарушения интересов государства при осуществлении других полномочий.
То есть, речь идет о механизме, при котором любое уголовное или административное производство потенциально может стать основанием для последующего обращения прокурора в суд в интересах государства, что фактически расширяет пределы его участия в сфере публичных правоотношений и взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления.
Существуют также и риски восстановления квазинадзорных функций, от которых Украина официально отказалась.
Так, разрешение инициировать представительство на основании «публикаций в медиа» или «публичной информации» фактически наделяет прокуратуру функцией мониторинга законности деятельности всех субъектов публичного права.
Возражения касаются и основания «невозможность самостоятельной защиты» органом власти. Существует риск, что прокурор может самостоятельно выявить нарушение и просто формально получить письмо-ходатайство от соответствующего органа для легитимизации своего вступления в дело.
Без четких критериев «невозможности защиты» этот механизм превращается из исключительного в универсальный способ участия прокурора в любых спорах.
Фактически, законопроект № 15253 не в полной мере реализует правовую позицию КСУ. Вместо того чтобы сделать роль прокурора остаточной и исключительной, когда другие механизмы защиты отсутствуют или неэффективны, документ создает новую, очень детальную, но в то же время широкую модель участия прокуратуры в процессах.
Вместо выводов
Проект освещает саму суть текущей реформы — конфликт между практической эффективностью и конституционной законностью. Хотя статистика свидетельствует о высокой активности прокуроров, существуют веские причины, почему эти изменения неизбежны.
Главная причина заключается в том, что действующая модель была признана неконституционной. Если законодатель не примет изменения до 1 января 2027 года, прокуратура вообще потеряет возможность осуществлять представительство интересов государства из-за утраты силы соответствующими нормами.
Международные стандарты, в частности Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы, настаивают на том, что функции прокуроров должны быть сосредоточены на уголовном преследовании. Представительство в гражданских или хозяйственных судах должно быть минимальным и четко регламентированным, чтобы не создавать для прокурора привилегированного положения по сравнению с другими участниками судебного процесса.
То есть, изменения необходимы для того, чтобы заставить государственные институты работать самостоятельно, ограничив при этом чрезмерную дискрецию прокурора.
Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на наш VIBER и WhatsApp, страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.
