Судовий контроль як механізм підвищення ефективності судових рішень

Олександр Сасевич,
к.ю.н., суддя Львівського окружного адміністративного суду

В Україні ситуація з приведенням до виконання судових рішень сягнула критичного рівня. Як свідчить статистична інформація Міністерства юстиції України, у 2017 році в Україні виконано лише 15-18% судових рішень, це показник значно нижчий від аналогічних показників держав - членів Європейського Союзу (60-80%). І хоча у 2018 році показники поліпшилися, приведення до виконання судових рішень і їх виконання є слабкою ланкою правової системи України. Наша держава стабільно входить до числа лідерів за кількістю звернень її громадян до ЄСПЛ. За даними Міністерства юстиції України, левова частка таких звернень стосується систематичного невиконання судових рішень. Так, за 2016 рік ЄСПЛ отримав 18 150 заяв від українців, 65% яких стосувались невиконання рішень національних судів. Як результат, ЄСПЛ ухвалив вже 2 пілотні рішення щодо неналежного виконання судових рішень в Україні: Іванов проти України (2009 р.) та Бурмич проти України (2017 р.).

У вказаних рішеннях Суд констатував систематичне невиконання в Україні рішень національних судів. Крім того, вказав на відсутність у національному законодавстві України ефективних засобів юридичного захисту від такого невиконання. З огляду на суть порушення ЄСПЛ зобов’язав державу, зокрема, невідкладно запровадити ефективний засіб юридичного захисту (або комплекс таких засобів), який би забезпечив адекватний та достатній захист від невиконання або затримки у виконанні рішення національного суду, за виконання якого вона несе відповідальність відповідно до принципів, встановлених практикою Європейського суду.

Варто відзначити, що така категоричність у висловлюваннях Євросуду стала своєрідним каталізатором змін у національному законодавстві, спрямованих на запровадження ефективного механізму контролю за виконанням судового рішення, в т.ч. ухваленого в порядку адміністративного судочинства. Спробою вирішення існуючої проблеми невиконання судових рішень в Україні стало нормативне закріплення нового для вітчизняного законодавства інституту – судового контролю за виконанням рішення суду в адміністративних справах, який є своєрідною гарантією виконання рішення, яку надає судова влада.

Судовий контроль є спеціальним видом провадження в адміністративному судочинстві, відмінним від позовного. Головна мета судового контролю за виконанням рішень в адміністративних справах полягає, насамперед, у реалізації основних завдань адміністративного судочинства при здійсненні адміністративними судами правосуддя, оскільки воно не обмежується винесенням судового рішення, а також передбачає його виконання. Кожний судовий процес повинен завершуватися реалізацією судового рішення у спірних правовідносинах між його сторонами. Тому після вирішення публічно-правового спору і набрання судовим рішенням законної сили суд продовжує відігравати активну роль у реалізації сторонами прав та законних інтересів, з приводу захисту яких він ухвалив судове рішення. Від здійснення судом належного контролю за виконанням судового рішення прямо залежить і ефективність правосуддя. Адже головним ефектом судового рішення має бути його ефективність у поновленні порушених прав та свобод особи.

Нормативно закріплено 3 спеціальні способи здійснення судового контролю, а саме:

• зобов’язання суб’єкта владних повноважень надати звіт про виконання судового рішення;
• накладення штрафу за невиконання судового рішення;
• визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, що вчинені суб’єктом владних повноважень – відповідачем на виконання такої постанови суду або на порушення прав позивача, підтверджених такою постановою суду.

Спробую проаналізувати два перші способи судового контролю (зобов’язання подати звіт та накладення штрафу), описати проблеми у їх правозастосуванні.

Нормативне регулювання. Вперше питання судового контролю за виконанням рішення суду в адміністративній справі було закріплене у ст.267 КАС України, а саме в першій його редакції від 06.07.2005. У новій редакції КАС України, яка набрала чинності 15.12.2017, питання судового контролю регламентується у ст. 382 та 383.

На сьогодні можна констатувати 3 етапи нормативного становлення судового контролю за виконанням судових рішень, а саме: 1) від 2005 року до 2010 року - перше закріплення вказаного повноваження суду; 2) 2010 рік і до кінця 2017 року - впровадження судового контролю у судову практику; 3) з 15.12.2017 і до сьогодні – пошук шляхів для активізації застосування вказаного інституту у судовій практиці.

Судова статистика. Як свідчать дані судової статистики, судді не надто часто використовують свої контрольні повноваження щодо можливості зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення. Згідно з даними Єдиного державного реєстру судових рішень України за 2018 рік судді близько тисячі разів розглядали питання щодо встановлення судового контролю. Очевидно, що в межах цілої держави, всіх судів першої інстанції, ця цифра є незначною. Проте, я досліджую питання судового контролю в адміністративному судочинстві вже 5 років. Так от, можу констатувати, що за 5 років частота застосування судами своїх контрольних повноважень збільшилась в середньому в 4-5 разів. Для прикладу, у 2013 році Окружний адміністративний суд м. Києва був рекордсменом, оскільки 46 разів розглядав питання про зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення. У 2018 ця цифра збільшилась втричі та становить близько 140 разів. У практиці Харківського окружного адміністративного суду у 2013 році було лише 19 випадків застосування своїх контрольних повноважень щодо зобов’язання подати звіт. У 2018 році таких випадків вже 125, тобто в 6 раз більше. Аналогічна ситуація у Львові (40 випадків замість 12) та в Одесі (47 випадків замість 11).

Кардинально змінилася і результативність розгляду питань про зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення. Станом на 2013 рік судді у 60% випадків відмовляли у встановленні судового контролю. Станом на 2018 рік відсоток відмов зменшився до 30%.

Вражають і результати застосування суддями своїх контрольних повноважень. Так, у 90% випадків такі рішення суду виконуються відповідачами – суб’єктами владних повноважень добровільно у встановлені судом строки. При цьому важливо, що таке виконання здійснюється навіть без звернення позивача до органів ДВС України за примусовим виконанням, що своєю чергою, хоча б трішки зменшує навантаження на ці органи.

А відтак, наведене підтверджує, що загроза накладення штрафу є достатнім «стимулом» для керівника суб’єкта владних повноважень забезпечити належне виконання судового рішення, яке набрало законної сили, та, відповідно, гарантією відновлення судом порушеного права позивача у справі. Крім того, на мою думку, застосуваннями суддями своїх контрольних повноважень якнайбільш точно відповідає меті адміністративної юстиції та завданнями адміністративного судочинства, сприяє захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Проблеми законодавчого закріплення. Однією з ключових проблем, з якою стикаються практики при застосуванні норм ст.382 КАС України є те, що зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення є правом суду. А відтак, застосування вказаного способу судового контролю покладено виключно на розсуд суддів, які, відверто кажучи, не надто зацікавлені в покладенні обов’язку на відповідача подати звіт про виконання судового рішення. Адже, таким чином збільшується їхнє навантаження, оскільки при зобов’язанні суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення їм доведеться розглядати такий звіт та ще мінімум один раз зустрічатися зі сторонами в судовому засіданні.

Мотивацію суддів щодо відмови у застосуванні вказаного способу судового контролю можна поділити на «офіційну», тобто ту, яка висловлена в судовому рішенні, та «неофіційну», тобто висловлену суддями на тренінгах, семінарах з цієї проблематики. Так, в ухвалах суду про відмову у застосуванні вказаного способу судового контролю найчастіше вказується, що:

• клопотання про зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення надійшло після ухвалення рішення у справі, а на стадії виконання рішення (постанови) немає підстав для використання судом можливості щодо накладення на відповідача обов'язку надавати звіт про виконання рішення. Така мотивація наведена у 40% ухвал.
• суд не вбачає підстав для зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення. Додатковою аргументацією служить, зокрема те, що рішення суду вже виконане відповідачем або ж, навпаки, воно ще не набрало законно сили. Такі доводи наводять судді у 60% своїх рішень.

Щодо «неофіційної» мотивації відмови у застосуванні вказаного способу судового контролю як зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт по виконання судового рішення, то вона озвучувалась на тренінгах, семінарах з цієї проблематики, під час яких судді висловлюють:

• сумніви у дієвості вказаної норми;
• небажання перекладати на суд повноваження органів ДВС;
• відсутність клопотання сторін;
• небажання накладати, у разі неподання звіту, на конкретну посадову особу штрафу у значному розмірі.

Ще однією проблемою у застосуванні судами своїх контрольних повноважень, на мою думку, є недостатнє нормативне закріплення вказаного питання. Адже, лише в одній нормі ст. 382 КАС України складно детально врегулювати порядок вирішення питання про зобов’язання подати звіт про виконання судового рішення та накладення штрафу за його невиконання. Відповідно на практиці виникає низка дискусійних питань процесуального характеру. Спробую лише зазначити вказані проблеми, не зупиняючись на них детально, адже кожна з них могла б бути предметом окремого допису та обговорення:

• підсудність справ за скаргами на рішення, дії та бездіяльність органів ДВС при виконанні рішення про накладення штрафу на керівника суб’єкта владних повноважень за невиконання судового рішення. Для прикладу, нещодавно у Львівському окружному адміністративному суді (ухвала від 23.04.2019 у справі №813/4463/16) вирішувалось питання щодо підсудності справи за заявою особи до органів Відділу примусового виконання рішень Управління Державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Львівській області про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправними та скасування рішень, зобов'язання вчинити дії та стягнення моральної шкоди. Заявниця скаржилася на те, що органи примусового виконання не виконують ухвалу Шевченківського районного суду м.Львова щодо накладення в порядку судового контролю штрафу на голову міської ради м. Винник за невиконання постанови Шевченківського районного суду м. Львова від 02.12.2010. Відповідно виникло запитання: який суд повинен розглядати вказану заяву: Львівський окружний адміністративний суд (до повноважень якого з 15.12.2017 належить розгляд спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності посадових осіб органів місцевого самоврядування) чи Шевченківський районний суд м.Львова (який ухвалив рішення та видав виконавчий лист щодо стягнення з міського голови штрафу за невиконання судового рішення)?
• чи може суд розглядати питання про встановлення судового контролю під час за «фізичної» відсутності матеріалів справи в суді? Для прикладу, коли відповідна заява позивача надійшла до суду першої інстанції, а матеріали справи перебувають у Верховному Суді. Практика є різною: одні судді вирішують питання встановлення судового контролю не чекаючи повернення матеріалів справи, а інші – відкладають його розгляд до повернення матеріалів справи. На нашу думку, тут ключовими є два фактори. Перший – це час. Касаційний перегляд судової справи може затягнутися. Водночас, за таких умов не можна позбавляти позивача механізму забезпечення своєчасного виконання судового рішення. Другий фактор – це запровадження Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи, яка «дозволить» суду оперувати сканованими матеріалами справи, незалежно від місця знаходження її «паперової» версії.
• яке процесуальне рішення приймається за наслідками розгляду звіту суб’єкта владних повноважень? Очевидно, що таким рішенням буде ухвала. Проте, частина суддів такий звіт «приймають», а інші – «затверджують», що свідчить про відсутність уніфікованої практики розгляду вказаного питання.
• чи може суд зобов’язувати відповідача подати звіт про виконання судового рішення, яке не набрало законної сили? Саме така підстава є однією з найпоширеніших підстав для відмови в задоволенні клопотання позивача про встановлення судового контролю.
• чи вправі суд при прийнятті звіту оцінювати належність виконання судового рішення? На практиці часто трапляються випадки, коди відповідач – суб’єкт владних повноважень подав звіт про виконання судового рішення, проте позивач вважає таке виконання неналежним/неповним. Виникає питання, чи може суд оцінювати якість виконання судового рішення чи вказане питання має бути предметом нового судового розгляду.
• чи підлягають апеляційному та касаційному оскарженню ухвали суду, постановлені в межах судового контролю?
• коли суд може вирішувати питання про зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення? Свого часу відповідь на вказане питання ми знаходили в інформаційному листі Вищого адміністративного суду України від 09.01.2013 №28/12/13-13, в якому роз’яснювалося, що судовий контроль за виконанням рішення суб’єктом владних повноважень – відповідачем у справі суд першої чи апеляційної інстанції може встановити під час прийняття постанови у справі. Строк необхідний для подання звіту визначався у резолютивній частині постанови суду першої чи апеляційної інстанцій. У разі звернення позивача із заявою про зобов’язання відповідача подати звіт про виконання судового рішення після прийняття постанови у справі суд ухвалою відмовляв у задоволенні такої заяви. Проте, новий Верховний Суд дотримується іншої позиції, згідно з якою оскільки у ст. 382 КАС України зазначається, що судовий контроль встановлюється після ухвалення судового рішення у справі (вживається словосполучення “суд, який ухвалив”), то можна дійти висновку, що для встановлення судового контролю повинен видаватись окремий процесуальний документ (ухвала) після ухвалення рішення по справі.

Проте, практика й досі залишається неоднозначною. Подекуди судді повертаються до тлумаченням, згідно з яким питання про встановлення звіту за виконанням рішенням суду вирішується при прийнятті постанови у справі та є неможливим після завершення судового розгляду на етапі виконання. Водночас, слід зазначити, що така практика є поодинокою і все ж таки у переважній більшості справ судовий контроль встановлюється як на етапі судового розгляду, так і під час виконання судового рішення, за наявності для цього обґрунтованих підстав. Однак, слід звернути увагу на необхідність уніфікації практики Верховного Суду, за якою уважно слідкують судді першої та апеляційної інстанцій та використовують її як орієнтир у прийнятті своїх рішень.

Хочу зазначити, що вважаю позицію Верховного Суду щодо можливості встановлювати судовий контроль на етапі виконання виправданою і обґрунтованою. Адже, зазвичай під час ухвалення судового рішення у справі складно оцінити потенційні ризики його невиконання. Проте, подаючи заяву про зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення вже після його ухвалення позивач зможе краще обґрунтувати протиправність бездіяльності відповідача, яка полягає в ухиленні від виконання судового рішення. Водночас, суд, приймаючи таке рішення, зможе керуватися не лише обґрунтованими припущеннями можливого невиконання судового рішення, але й фактичними даними, що його підтверджують.

• чи може суд зобов’язувати подати звіт про виконання судового рішення відповідача – суб’єкта владних повноважень, який є колегіальним органом? Вказане питання тісно пов’язане з іншим, яке є одним із найдискусійніших в адміністративному судочинстві, щодо можливості суду втручатися в дискреційні повноваження суб’єкта владних повноважень. Тому при вирішенні вказаного питання слід детально з’ясовувати про які повноваження відповідача йдеться, чи нормативно передбачена можливість прийняття ним лише єдиного рішення, чи можливі альтернативні варіанти рішень.

Це лише частина проблемних питань, які виникають при застосуванні судами двох способів судового контролю. Отож, як бачимо, процедура застосування судом свої контрольних повноважень, зокрема в частині зобов’язання подати звіт про виконання судового рішення та накладення штрафу за його невиконання, є недостатньо врегульована. Вона потребує деталізації на рівні ст.382 КАС України після ретельного професійного обговорення суддівською спільною із залученням науковців та практикуючих адвокатів.