Налоговая амнистия и всеобщее декларирование: какие проблемы придется решать

Что подается под соусом налоговой реформы

В Украине все чаще звучат «новые-старые» призывы к реформированию налоговой сферы. Старые, потому что они предлагались в течение многих лет представителями как исполнительной, так и законодательной власти, а новые, потому что связаны с инициативами новоизбранного президента.

В частности, победитель президентских выборов Владимир Зеленский устами своего налогового советника Даниила Гетманцева выделил шесть приоритетов в будущей налоговой политике:

• изменение налоговой политики — отмена фискального уклона планов сбора налогов;
• диджитализация налоговых процедур — все налоговые процедуры должны быть переведены в электронную форму;
• реформа налогообложения доходов, в т.ч. налоговая амнистия;
• реформа фискальных органов;
• обеспечение информатизации и налоговая прозрачность;
• обеспечение международного сотрудничества в сфере налогообложения.

Для реализации этих направлений на первом этапе новая власть планирует сконцентрироваться, в первую очередь, на законодательной работе, а именно на следующих законопроектах:

• о налоге на выведенный капитал;
• о налоговой амнистии капиталов;
• о Службе финансовых расследований;
• об имплементации в законодательство Украины плана BEPS;
• о реформе ответственности за налоговые правонарушения (в т. ч. декриминализация ст. 205 Уголовного кодекса);
• о внесении изменений в законы Украины в связи с ратификацией FATCA и соглашений о международном обмене налоговой информацией;
• о налоговой прозрачности.

Если говорить простым языком, многочисленные предложения по реформированию налоговой сферы (и не только предложения Зеленского) сводятся в основном к следующему:

• введение налога на выведенный капитал;
• всеобщее декларирование доходов;
• списание единого социального взноса;
• изменение единого налога (в частности, проект закона №10094 «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины (относительно развития креативных индустрий в Украине)» предлагает выделить предпринимателей в сфере IT, работающих как ФЛП, в отдельную, пятую группу плательщиков единого налога);
• проведение нулевого декларирования (отметим, что «нулевая декларация» не входит в требования программы BEPS).

Большая часть этих инициатив не являются новшеством и активно обсуждалась администрацией Президента Петра Порошенко, однако все они не были внедрены или были провалены.

Ярким примером является проект Закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины (относительно налоговой амнистии и налогообложения неподтверждённого дохода), внесенный в парламент 23.05.2016. Он был направлен на налоговую амнистию физических лиц (в том числе самозанятых) по раскрытию информации относительно:

• денежных средств в наличной и безналичной форме на счетах в финансовых учреждениях и валютных ценностей в Украине и за ее пределами;
• доходов, за счет которых было приобретено движимое и недвижимое имущество, акции, имущественные права на объекты интеллектуальной собственности, если стоимость отдельного объекта составляет более 20 000 гривен;
• доходов в форме права требования и других имущественных прав, подтвержденных документально, сумма уплаты налогов за которые составляет более 20 000 гривен, если общая сумма доходов составляет более 200 000 гривен.

К таким плательщикам не должна была применяться ответственность за уклонение от налогообложения, непредоставление и несвоевременное предоставление налоговой отчетности по доходам, определенным в соответствующей налоговой декларации.

Кроме того, объекты налога на доходы физических лиц предлагалось дополнить неподтвержденными доходами, к которым должна была применяться ставка 30%, если плательщик не предоставит ответ на запрос контролирующего органа по подтверждению доходов, или было получено доказательство предоставления недостоверной информации плательщиком по своим доходам и расходам.

Проект в конце концов отозвали, однако идеи амнистировать капиталы продолжали витать в воздухе в последующие годы.

Что такое налоговая амнистия и для чего она нужна

Налоговая амнистия — это предоставление налогоплательщикам права уплатить налоги, по которым истекли установленные законодательством сроки платежей, без штрафных санкций или иных форм наказания. Просрочки по таким платежам могут быть связаны с разными факторами, вызванными несовершенством налоговой системы.

Цель налоговой амнистии состоит не в пополнении бюджета, а в переходе на правовую базу в отношениях налогоплательщиков и государства и желании остановить «бегство капитала» из страны, начать его возвращение на родину.

Проводится амнистия одномоментно, когда государство предоставляет право легализовать доходы единоразово и за определённый промежуток времени. Ведет она обычно к легализации собственности, за которую уплачен налог, и отказу государства от правового преследования нарушителей.

Почему налоговая амнистия не была реализована раньше

Несмотря на желание украинских властей провести амнистию капиталов, все попытки внедрить ее ничем не заканчивались. Связано это было как с внешними, так и внутренними факторами. Такими, в частности, как:

• Активное противодействие внутренних и внешних институций

Украина постепенно присоединяется к международной системе обмена финансовой информацией. Планируется, что к 2025 году подавляющее количество стран в полной мере примут правила тотальной налоговой прозрачности BEPS, CRS и MLI. Вся финансовая информация о человеке будет доступна, начиная от данных налоговой декларации, любых полученных доходах в любой стране мира как физического лица или как бенефициарного владельца бизнеса и произведенных расходах. При этом учитываются такие факторы: налоговая резидентность человека, центр его экономических интересов, корреляция налоговых ставок по всей цепочке его бизнесов, и заканчивая им как физлицом.

При этом Украина лишь частично приняла правила относительно КИК (контролируемые иностранные компании), CRS и MLI. Замедление процессов лежит на совести украинского парламента, который раз за разом проваливает принятие законопроектов, необходимых для интеграции Украины в международное сообщество.

В то же время, подписав меморандум с Международным валютным Фондом об экономической и финансовой политике на 2018–2020 годы, Украина приняла на себя обязательства воздерживаться от проведения налоговых амнистий, введения новых льгот и привилегий, уменьшения или изменения налога на прибыль предприятий, в том числе способом его замены на другие налоги. На этом фоне весьма идеи налоговой амнистии и введения налога на выведенный капитал выглядят сомнительными.

• Понятие налоговой амнистии не интегрировано в законодательство Украины

Налоговый кодекс не содержит упоминаний о каких-либо амнистиях и порядке их проведения. Аналогичная ситуация сложилась с уголовным законодательством и законодательством об административных правонарушениях. Соответственно, отсутствуют какие-либо гарантии освобождения от дальнейшего преследования, уголовного или финансового. Тем более, в условиях незавершенной судебной реформы.

Как пояснил Д. Гетманцев, в предлагаемом командой Зеленского законопроекте указано, что на доходы, полученные преступным путем, амнистия распространяться не будет. «Если некий условный коррупционер воспользуется амнистией, а потом будет доказано, что он является преступником, деньги будут конфискованы. По уголовному кодексу», — сказал он. Так что даже амнистия с официальной уплатой 5% еще не является гарантией, что государство оставит декларанта в покое.

• Существует недоверие граждан к власти

Во-первых, под удар может попасть и добросовестный налогоплательщик. Такие налогоплательщики абсолютно справедливо чувствуют себя обманутыми в случае, если уклонистам предоставляется скидка от того объема налогов, которые они должны были заплатить. Это свидетельствует об очевидных выгодах уклонения от налогообложения и существенно понижает noncompliance налогоплательщиков.

Во-вторых, борьба с коррупцией не принесла сколь-нибудь значительного успеха, а именно коррупция является причиной оттока капиталов. В странах с высоким уровнем коррупции налоговая амнистия не работает. Выгода уклонения от уплаты налогов выше, чем раскрытия информации налоговым органам. К тому же, следует напомнить, что заявления об амнистии капиталов звучат на фоне отмены ответственности за незаконное обогащение.

В-третьих, непрозрачность распределения государственных средств дает налогоплательщику моральное право обманывать государство в ответ на обман государством налогоплательщика.

В-четвертых, нет гарантий, что через несколько месяцев или лет после амнистии кому-нибудь не придет в голову утвердить кардинально противоположные решения.

• Продолжающееся стремление государства «кошмарить» бизнес

Мы уже неоднократно писали о проверках Гоструда, о том, как защитить бизнес от силовиков, как следователи приходят на проверки в обход требований закона.

Управляющий партнер Аудиторской фирмы «Аксенова и партнеры» Елена Макеева констатирует: «Налоговые проверки субъектов хозяйствования проходят настолько необъективно, что даже четкое соблюдение налогового законодательства часто трактуется налоговыми инспекторами как «несоблюдение». Поэтому каждый бизнесмен знает: любая проверка заканчивается доначислением налогов и сборов, штрафов и пени».

• Отсутствует понимание каких–либо гарантий легализации доходов в условиях шатающейся банковской системы

Совершенно невозможно предсказать ни действия НБУ, ни то, какой банк может быть выведен с рынка в любой момент. Размещение денег на банковских счетах само по себе уже является рисковой операцией.

• Вызывает сомнения соблюдение конфиденциальности информации о раскрытых активах
• Не решен вопрос безопасности раскрытых активов

В Украине, в принципе, есть проблемы с системой защиты титулов собственности на базовые активы (земля, недвижимость, корпоративные права), но рейдерство пока еще не удалось победить.

• Долгосрочность заявленных инициатив

Быстрому их внедрению препятствуют, прежде всего, объективные процессы, такие как:

• приближающиеся парламентские выборы,
• начавшееся очередное реформирование налоговой службы,
• нахождение страны в условиях боевых действий и наличие оккупированных территорий,
• отсутствие службы финансовых расследований,
• отсутствие инфраструктуры для внедрения инициатив,
• отсутствие программного обеспечения,
• отсутствие более-менее вменяемой дорожной карты (она же паспорт реформы),
• отсутствие условий по защите и безопасности, а также качеству налоговой информации.

Из сказанного видно, что внедрение грандиозных планов займет не один год и будет подвергаться основательной корректировке.

• Стоимость проведения налоговой амнистии

Она исчисляется не только затратами налоговиков на обработку налоговых деклараций. Ее применение уменьшает поступления в государственный бюджет после ее окончания, в том числе за счет отмены тех штрафных санкций, недоимок и долгов, которые были доначислены налогоплательщику в ходе стандартных налоговых процедур и потом отменены (уменьшены).

• Отсутствие четкой цели налоговой амнистии

Возврат средств из-за рубежа, легализация сбережений граждан, фискальная выгода и увеличение налогооблагаемой базы будущих периодов в определенных моделях амнистий могут просто не совмещаться. По словам специалиста отдела продаж долговых ценных бумаг Dragon Capital Сергея Фурсы, «налоговая амнистия может делаться, но не сразу, а как завершающий этап налоговой реформы. В данный момент это несвоевременное и опасное решение. Так же, как и налог на выведенный капитал, который грозит увеличить дефицит бюджета на 50–80 млрд грн».

Всеобщее декларирование доходов

Из проведения налоговой амнистии логично вытекает последующее всеобщее декларирование доходов населения. Что, собственно, и предлагает команда Зеленского.

Д. Гетманцев предложил ввести всеобщее декларирование для граждан, которые получают доходы не от государства. По его мнению, это изменит отношения между государством и гражданином, потому что каждый будет знать, сколько налогов он платит. По его замыслу, декларирование должно происходить в электронной форме.

По большому счету, это настрой на выполнение конституционной нормы (ст. 67 Конституции Украины), которая обязывает всех подавать ежегодные декларации, но государство пока не смогло обеспечить выполнение этой обязанности.

В западных странах всеобщее декларирование очень широко распространено. Например, в США налоговые декларации подают работающие граждане страны, владельцы рабочих виз, а также лица, которые получают нетрудовые доходы (алименты, дивиденды, ренту, авторские отчисления). Налоговиков США интересует, прежде всего, откуда плательщик берет средства и платит ли он налоги, а не количество и стоимость его имущества. Американцы заполняют декларации самостоятельно либо с помощью специалистов. Она подается в электронном формате. Для удобства существуют специализированные программы.

В Германии также введено декларирование для граждан. От этой процедуры освобождены люди, заработок которых не превышает прожиточный минимум (9 тыс. евро). Граждане заполняют декларации самостоятельно на специальном сайте. В Швеции и Финляндии налоговые органы отправляют уже заполненные декларации налогоплательщикам. Гражданин обязан подтвердить указанные там данные или внести исправленные сведения о доходах и имуществе.

В Украине введение всеобщего декларирования требует создания соответствующей инфраструктуры и решения ряда проблем, для чего следует:

• внести изменения в электронный кабинет налогоплательщика;
• обязать все население зарегистрироваться в электронной системе;
• обучить население пользоваться сервисом и заполнять электронные декларации (как показала практика, чиновники и судьи при заполнении деклараций испытывают трудности, связанные с неоднозначным толкованием их содержания);
• увеличить штат налоговой службы для проверки десятков миллионов деклараций и проведения выборочных проверок;
• решить проблемы с широкополосным интернетом абсолютно во всех населенных пунктах Украины, а также произвести замену оборудования там, где оно является устаревшим;
• решить проблемы с расходами граждан на персональных бухгалтеров и консультантов.

Важно также обеспечить кибербезопасность подобных сервисов и обычную их работоспособность, поскольку, как известно, программное обеспечение государственных органов иногда работает с перебоями.

Провальные амнистии

В мировой практике были разные примеры налоговых компромиссов, которые касались доходов физлиц или возвращения капиталов из «гаваней», с самыми разными процентными ставками, однако считается, что часто финансовые ожидания от этих мероприятий не оправдывались. Закончились провалом экономические амнистии:

• в 1987 г. в Аргентине;
• в 1982 и 1986 гг. — во Франции. В целом во Франции списание долгов проводится во время президентских выборов (один раз в пять лет).

В Италии такие амнистии стали обычным делом. Их объявляют одну за другой, но пользы от этого бюджет не имеет.

Германия не смогла вернуть осевшую в офшорах прибыль. Согласно условиям амнистии налоговых «грехов», деньги, выведенные за границу, можно было, не опасаясь преследований, вернуть в ФРГ при условии, что они будут инвестированы в экономику Восточной Германии. Такая амнистия действовала с начала 2004 года и освобождала от штрафных санкций налог на незадекларированную прибыль, полученную в период между 31 декабря 1992 и 1 января 2003 года. До конца 2004 года к легализированной прибыли применялся налог по ставке 25%, а в период с 1 января по 31 марта 2005 года — 35% при действующей ставке 48%. Бюджет в результате акции пополнился на 1,244 млрд евро вместо запланированных 5 млрд.

Тогда обещанным правительством освобождением от ответственности за сокрытие налогов воспользовались, прежде всего, жители старых земель. Так, за счет допоступлений доходы Гамбурга в марте возросли на 2,4 млн евро. Дополнительные финансовые вливания в бюджет Киля (Шлезвиг-Гольштейн) составили 7,6 млн. евро. А жители бывшей ГДР вообще не поверили правительству: если в западной земле Гессен в первом квартале было собрано 39,2 млн евро, то минфину восточной Саксонии-Анхальт удалось вернуть в бюджет всего 96 тыс. евро.

Бельгийское правительство позволило гражданам страны в течение 2004 года репатриировать из-за границы средства, предварительно заплатив с них небольшой налог. Однако вместо ожидаемых 850 млн евро в бюджет Бельгии поступило лишь 300 млн.

В 2005 году ничего не получилось и в Грузии: разовая ставка составляла 1%, но государство собрало всего $35 тыс. Подать нулевые декларации согласились 8 человек.

Суть объявленной налоговой амнистии 2012 года в Испании заключалась в том, что гражданам было предложено легализовать все свои доходы и недвижимость, которые не были указаны в налоговых декларациях. Плательщикам дали возможность легализировать капиталы, заплатив государству штраф в размере 10% суммы незадекларированных средств или имущества. Незадекларированные доходы от инвестиций за рубежом можно было легализовать, заплатив 8% их объема. Однако вместо ожидавшихся 2,5 млрд евро амнистия принесла только 50,4 млн, что соответствует 2% от предполагаемых поступлений.

Социалистическая партия Испании посчитала такую амнистию незаконной и обратилась в Конституционный суд. Социалисты были уверены, что правительство таким образом потворствует мошенникам. Однако суд признал решение об амнистии законным.

С 17 января 2015 в Украине также была введена налоговая амнистия для бизнеса в форме налогового компромисса по налогу на прибыль предприятий и налогу на добавленную стоимость. Налоговый компромисс предполагал, что государство прощает предпринимателям ранее недоплаченные налоги за периоды до 1 апреля 2014 года за плату в сумме 5% объемов заниженных налоговых обязательств, тогда как остальные 95% считались погашенными. По данным Государственной фискальной службы Украины, ровно через месяц после вступления в силу закона о налоговом компромиссе заявления в органы ГФС подали 614 предприятий. Они увеличили налоговые обязательства на 2,87 млрд грн, с которых оплате в бюджет подлежало 143,4 млн. Налоговый компромисс был интересен в основном крупному бизнесу. Большинству украинцев просто нечего было показывать в своих декларациях. В целом налоговая амнистия в 2015 году закончилась полным провалом.

Удачные налоговые амнистии

Правительство Ирландии в 1988 году ожидало, что сможет в результате амнистии капитала собрать неуплаченных налогов на сумму 50 млн долл. В итоге удалось собрать около 750 млн. Одновременно с проведением амнистии была ужесточена система сбора налогов, а штрафы за неуплату налогов были повышены.

Индийская налоговая амнистия 1997 г. считается удачной. В ней приняли участие 466 тыс. налогоплательщиков. Сумма легализованных доходов составила 8,2 млрд.

Примером удачного механизма легализации также считается Турция, где было проведено пять успешных амнистий. Впервые процесс легализации был запущен в 1998 году, что и стало периодом начала новой экономической эры. Результатом действий со стороны правительства стало 20 млрд долл. на счетах банков.

В 2002 году правительство Италии пообещало не интересоваться происхождением денег и потребовало заплатить всего 2,5% от возвращенных сумм. При таких условиях в Италию вернулось около 30 млрд евро.

Власти отдельных штатов США периодически практикуют проведение налоговых амнистий, которые подаются как последний шанс для нерадивых налогоплательщиков рассчитаться с бюджетом. В штате Колорадо в конце 1980-х амнистия сопровождалась широкой рекламной кампанией под общим лозунгом «Потом не говорите, что мы вас не предупреждали». В 2004 году налоговые органы США объявили амнистию для всех, кто до 15 апреля 2004 года добровольно сообщит о своих незаконных капиталах. Те же, кто будет разоблачен позже этого срока, должны будут не только выплатить все причитающиеся налоги, накопившиеся на них проценты и пени, но и иметь дело с уголовным судом. Для участия в данной программе налогоплательщики должны раскрыть информацию о тех, кто содействовал их участию в офшорной финансовой схеме или подстрекал к этому.