Вибори-2019: спостерігач має право на оскарження

Касаційний адміністративний суд ВС у справі №640/5921/19 погодився з висновком суду першої інстанції про те, що офіційний спостерігач уповноважений законом на оскарження виборчих правопорушень.

У своїх висновках Верховний Суд виходив з наступного.

Функція публічного контролю дотримання законності виборів нерозривно пов'язана з можливістю оскаржувати виявлені порушення, а обмеження такого права виключно адміністративною процедурою призведе до порушення основних засад та принципів виборчого законодавства, закріплених національними та міжнародними стандартами у сфері спостереження за виборами.

Однією з найважливіших гарантій забезпечення захисту прав та свобод особи є закріплення права на судовий захист безпосередньо в Основному законі України. Так, відповідно до ч. 1 ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Національна виборча система заснована на системі принципів, що складають основу європейського виборчого доробку. У 2002 році спільно з Парламентською асамблеєю та Конгресом місцевих і регіональних влад Ради Європи Венеціанська комісія заснувала Раду за демократичні вибори, основне завдання якої якраз полягає у здійсненні співробітництва у галузі виборів. Одним з перших документів, розроблених цією Радою, був Кодекс належної практики у виборчих справах, який звів разом і кодифікував основні європейські принципи організації вільних та демократичних виборів. Ці норми європейського виборчого доробку, насамперед, є стандартними конституційними принципами виборчого права: загальне, рівне, вільне, таємне і пряме виборче право разом із регулярним проведенням виборів.

Подібний зміст має і Декларація про критерії вільних і чесних виборів Міжпарламентського союзу, яка не лише проголошує ці два фундаментальні принципи демократичних виборів, але й викладає їх досить детальний зміст через взаємозв'язок з іншими принципами виборчого права, а також вимоги щодо державної політики у цій сфері.

Наведені принципи виборчого права були імплементовані у національне законодавство з метою забезпечення демократичного формування влади, а також дотримання прозорості у здійсненні прав та обов'язків суб'єктів виборчого процесу.

Важливу роль у дотриманні означених принципів відіграє інститут спостереження. Спостереження за виборами — це особлива функція публічного контролю за правомірністю перебігу виборчого процесу, яка полягає у праві доступу суб'єктів, уповноважених на спостереження, до всіх дій і рішень, пов'язаних з виборчим процесом, та можливості їх оскарження. Кодекс належної практики у виборчих справах також відносить спостереження до процесуальних гарантій дотримання основних засад виборчого права, оскільки саме спостереження, поєднане з правом на оскарження правопорушень, стає ефективним засобом боротьби за дотримання правового (законного) характеру виборів, проти зловживань, фальсифікацій та інших виборчих правопорушень.

В Україні функцію публічного контролю за правомірністю перебігу виборчого процесу виконують офіційні спостерігачі. Відповідно до ч. 1 та 2 ст. 68 Закону №474-XIV, у виборчому процесі можуть брати участь офіційні спостерігачі від кандидатів на пост Президента України, від партій, які висунули кандидатів на пост Президента України, від громадських організацій, які зареєстровані у порядку, встановленому законом. Офіційні спостерігачі від іноземних держав та міжнародних організацій можуть вести спостереження за ходом виборчого процесу.

Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 12 Закону №474-XIV, офіційні спостерігачі мають статус суб'єктів виборчого процесу, що забезпечує їм можливості для якомога ширшої реалізації функцій публічного контролю. Повний перелік повноважень офіційних спостерігачів, які починаються з дня їх реєстрації відповідною виборчою комісією у порядку, передбаченому цим Законом, і припиняються після встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів Президента України, визначено ст. 69 Закону №474-XIV.

Відповідно до ч. 9 вказаної статті. офіційні спостерігачі від партії, кандидата на пост Президента України, громадської організації як особи, які виконують функцію реалізації принципу чесних (справедливих) виборів, мають право, зокрема, звертатися із заявою чи скаргою до відповідної виборчої комісії чи до суду щодо усунення порушень цього Закону в разі їх виявлення.

Таким чином, національне виборче законодавство залежно від органу, уповноваженого розглядати та вирішувати виборчі спори, передбачає застосування двох альтернативних способів оскарження офіційними спостерігачами виборчих правопорушень: адміністративного та судового.

Так, ч. 1 ст. 273 КАС України визначено, що право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій мають суб'єкти відповідного виборчого процесу (крім виборчої комісії), а також ініціативна група референдуму, інші суб'єкти ініціювання референдуму. У свою чергу, ч. 3 ст. 277 КАС України визначено, що оскаржувати дії іншого кандидата на пост Президента України, його довіреної особи, якщо ці дії спрямовані на порушення встановленого законом порядку висунення кандидата, проведення передвиборної агітації, інші порушення їхніх прав або виборчих прав громадян, мають право кандидат на пост Президента України, партія (блок)-суб'єкт виборчого процесу або виборець у разі, якщо ці дії порушують його виборчі права.

Таким чином, КАС України дійсно прямо не передбачено право офіційних спостерігачів оскаржувати дії чи бездіяльність кандидатів на пост Президента України.

Разом з тим, розглядаючи правосуб'єктність офіційних спостерігачів, закріплену ст. 69 Закону №474-XIV, у співвідношенні з положеннями КАС України, колегія суддів враховувала правову позицію Пленуму Вищого адміністративного суду України, викладену в постанові №15 від 01.11.2013 «Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду спорів щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом», відповідно до якої при визначенні пріоритетності норм, які містяться в КАС України та інших законах, у тому числі й законах про вибори, слід враховувати те, що норма, якою визначено суб'єктивне право учасників виборчого процесу (виборців, спостерігачів, тощо), є пріоритетною.

В аспекті викладеного Верховний Суд враховував і позицію Європейського суду з прав людини, сформовану у рішенні ЄСПЛ у справі «Броньовський проти Польщі» від 22 червня 2004 року, відповідно до якої чинні положення національного законодавства потрібно формулювати так, щоб вони були досить доступними, чіткими і передбачуваними у практичному застосуванні. Також Європейський Суд з прав людини у справі «Сільвер та інші проти Сполученого Королівства» (рішення від 25 березня 1983 року) зазначає, що «закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права», хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Точність формулювань, яка у зв'язку з цим вимагається від закону, залежатиме від конкретної ситуації.

Інститут оскарження є сукупністю певних юридичних процедур (системою норм, що визначають порядок) ініціювання спору та його вирішення уповноваженим юрисдикційним органом щодо оцінки законності (точніше, правомірності) поведінки учасників виборчих правовідносин під час виборчого процесу.

Венеціанська комісія відносить існування дієвої системи оскарження виборчих правопорушень до виборчих комісій або суду до «процедурних гарантій дотримання основних принципів». Для інституту оскарження у рамках виборчого права важливу роль відіграє також визначення суб'єкта, уповноваженого здійснювати оскарження виборчих правопорушень. Право на оскарження будь-яких виборчих правопорушень належить не усім суб'єктам виборчого процесу.

Водночас офіційні спостерігачі мають право на оскарження будь-яких виборчих правопорушень, оскільки це право за своїм змістом виходить за межі їх інших суб'єктивних прав, які реалізуються у виборчому процесі, а тому його слід вважати окремим виборчим правом.

Предметом виборчого спору може бути практично будь-яке порушення вимог виборчого законодавства. На відміну від інших сфер, виборчі правовідносини завжди мають багато сторін, що є типовим для публічно-правових відносин, і торкаються одночасно широкого кола суб'єктів виборчого процесу. Тому не можна стверджувати, що предметом виборчого спору є лише порушення конкретного суб'єктивного права. Порушення встановленої законом процедури саме собою, незалежно від реального настання негативних наслідків, має оскаржуватися з метою недопущення таких наслідків.