Проект змін до Регламенту Ради містить корупційні ризики, — Комітет

Група депутатів від фракції «Слуга народу» зареєструвала законопроект №2691 «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо удосконалення законодавчої процедури». Автори, серед яких голова депутатської фракції «Слуга народу» Давид Арахамія, зазначають, що законопроект розроблено з метою підвищення ефективності роботи парламенту, оптимізації законодавчого процесу, в тому числі шляхом встановлення особливостей розгляду законопроектів, визначених як невідкладні.

Депутатам пропонується проводити голосування у четвер, невідкладні законопроекти Президента включати до порядку денного без голосування парламенту; для невідкладних законопроектів строк внесення альтернативних законопроектів скорочується з 14 до 7 днів; невідкладні законопроекти розглядаються за скороченою процедурою; ідентичні правки заборонені; при цьому до невідкладного законопроекту їх треба вносити в 5-денний і 7-денний термін (раніше було 10 і 14 днів); у сесійній залі ВР тепер будуть обговорюватися тільки ті правки, за які попередньо проголосувало 150 депутатів; постанову про скасування рішення ВР тепер зможуть внести тільки 45 депутатів, а не один, як раніше, Президент і Кабінет міністрів України.

Дані норми вже викликали значний резонанс. Зокрема, перший заступник голови Комітету з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України (комітету, який визнаний головним у питанні розгляду законопроекту) Андрій Пузійчук дав розлогий коментар кореспонденту «Судово-юридичної газети» стосовно дискусійних питань вказаного законопроекту.

«Саме тут сховане величезне підґрунтя для зловживань, адже об’єктивні критерії такої ідентичності відсутні. Можна всі поправки опозиції визнати ідентичними і не розглядати їх. Таким чином, скасовується можливість повноцінного опрацювання законопроектів до другого читання саме на етапі проведення фахової дискусії. А процедурою попередньої підтримки поправок насправді скасовується розгляд законопроектів у другому читанні на пленарному засіданні Верховної Ради, адже голосування за попередню підтримку проводитиметься у вівторок або середу під час обговорення, тому жодна поправка не буде попередньо підтримана. Відтак у четвер, у день голосування, вони навіть не виноситимуться на голосування. Думаю, тут обмеження парламентаризму для всіх очевидне», — зазначив він.

А Комітет ВР з питань антикорупційної політики 15 січня на своєму засіданні визнав проект змін до Регламенту таким, що містить корупційні ризики.

«Колізія норм: забороняється подавати ідентичні правки і в цій же статі зобов'язують ідентичні правки в комітеті зводити в одну. Створюється паралельна процедура розгляду законопроекту і розширюються повноваження Регламентного комітету. Звужується право депутатів, що суперечить Конституції», — коротко прокоментував підстави такого рішення перший заступник голови Комітету Ярослав Юрчишин на своїй сторінці у Фейсбуці.

Слід зазначити, що Головне науково-експертне управління ВР у своєму висновку також розкритикувало законопроект:

Висновок на проект Закону України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо удосконалення законодавчої процедури»

 (реєстр № 2691 від 27.12.2019 р.)

У Головному науково-експертному управлінні розглянуто поданий законопроект, яким передбачено внесення змін до статей 19, 20, 25, 27, 33, 44, 48, 100, 101, 116, 120 та 121 Регламенту Верховної Ради України» (далі — Регламент). Метою пропонованого проекту є «підвищення ефективності роботи парламенту, оптимізації законодавчого процесу, в тому числі шляхом встановлення особливостей розгляду законопроектів, визначених як невідкладні» (п. 2 пояснювальної записки).

За результатами розгляду даного проекту Головне управління вважає за необхідне висловити наступні зауваження.

1. У змінах до частини п’ятої статті 19 Регламенту (п. 1 Розділу І проекту) пропонується залишити у тексті цієї частини положення, за яким «Верховна Рада на пленарному засіданні одноразово може прийняти рішення про зміну його тривалості», виключивши приписи, якими чітко обмежується тривалість вечірнього пленарного засідання та порядок його продовження (зокрема про те, що рішення про продовження пленарного засідання після 18 години має прийматися Верховною Радою на ранковому пленарному засіданні того ж дня).

Однак варто враховувати, що проведення пленарних засідань без часових обмежень їх тривалості може негативно вплинути на якість законотворчої роботи.

Варто також враховувати, що в частині третій статті 19 Регламенту передбачені дві перерви, одна на ранковому пленарному засідання — 30 хвилин, та друга між ранковим та вечірнім пленарними засіданнями — 2 години. У положеннях проекту мова йде лише про зміну тривалості пленарного засідання без згадки про можливість оголошення перерви при суттєвому збільшені тривалості подовженого пленарного засідання.

У цьому контексті необхідно зазначити, що настання фізичної, психологічної втоми депутатів при прийнятті ними рішень є важливим аспектом процесу законотворення і не повинно ігноруватись.

2. Відповідно до чинних приписів ст. 44 Регламенту голосування при прийнятті рішень Верховної Ради з будь-якого питання проводиться на пленарному засіданні безпосередньо після його обговорення, крім випадку, коли неможливо провести голосування. У проекті пропонується змінити це правило і проводити переважну більшість голосувань у четвер пленарного тижня, у зв’язку з чим виникають наступні зауваження.

2.1. У змінах до ст. 25 Регламенту (пункт 3 розділу І проекту) пропонується встановити, що при прийнятті рішень щодо законопроектів (у тому числі щодо попередньо підтриманих пропозицій, поправок), при розгляді законопроектів за процедурою першого, другого або третього читання, за результатами здійснення установчої, організаційної, контрольної чи інших функцій Верховної Ради, а також при розгляді пропозицій щодо усунення неузгодженостей чи неточностей у прийнятому законі (стаття 131 цього Регламенту) та при розгляді законів, повернених Президентом України, голосування на пленарних засіданнях Верховної Ради України буде проводитись лише у четвер.

В обґрунтуванні пропозиції проекту зазначається, що мета такої оптимізації повинна полягати, в першу чергу, у підвищенні ефективності процедур обговорення та голосування проектів законів, що сприятиме покращенню їх якості та оперативності ухвалення (п. 1 пояснювальної записки).

Слід зазначити, що чинними положеннями Регламенту, які регулюють питання часу голосування при прийнятті рішень Верховної Ради України, реалізовані принципи безпосередності та безперервності розгляду питань на пленарних засіданнях. Застосування цих принципів забезпечує порядок, за яким народні депутати України, які були присутні під час обговорення законопроекту і взяли у ньому участь (в тому числі слухаючи виступи під час обговорення), у тому ж складі невідкладно і безпосередньо після обговорення питання приймають  рішення. Натомість, запропонований у проекті механізм, навпаки, перетворює голосування народних депутатів на суто механістичний, відірваний від моменту обговорення, процес, внаслідок чого кожному окремому народному депутату буде важче свідомо здійснювати своє волевиявлення при голосуванні. Ця обставина стає тим більш вагомою, якщо брати до уваги, що Верховна Рада України протягом дня пленарних засідань іноді обговорює кілька десятків питань. Внаслідок цього депутату неможливо буде пам’ятати у четвер зміст усіх законопроектів, які обговорювались у вівторок чи середу.

За статистичними показниками, з вересня по грудень другої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання на пленарних засіданнях була розглянута наступна кількість питань порядку денного: 3 вересня 2019 р. — 8; 10-13 вересня 2019 р. — 63; 18-20 вересня 2019 р. — 37; 2-4 жовтня 2019 р. — 54; 15-18 жовтня 2019 р. — 25; 29-31 жовтня 2019 р. — 48; 1 листопада 2019 р. — 3; 12-15 листопада 2019 р. — 36; 3-6 грудня 2019 р. — 56; 12 грудня 2019 р. — 19; 17-20 грудня 2019 р. — 41.

Проведення голосувань з такої великої кількості доволі складних питань протягом одного дня і з відривом від моменту їх обговорення може погіршити якість розгляду законопроектів і призвести до погіршення якості прийнятих актів парламенту.

3.2. Головне управління вважає за доцільне звернути увагу на те, що історія українського парламенту має приклади кроків, аналогічних тим, що запропоновані в положеннях проекту.

Згідно з п. 3.2.1. Регламенту Верховної Ради України, що був введений в дію постановою Верховної Ради України №130/94-ВР від 27 липня 1994 року^[1], рішення Верховної Ради з будь-якого питання приймалися на її пленарному засіданні після його обговорення. Проте, відповідно до Постанови Верховної Ради України № 1400-XIV від 21 січня 2000 року^[2] вказане положення було змінене, а голосування при прийнятті рішень щодо законопроектів, проектів постанов Верховної Ради, у тому числі про надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України, розглянутих на пленарних засіданнях, відбувалося, як правило, один раз на тиждень щочетверга на засіданні Верховної Ради України. Пізніше парламент України прийняв постанову Верховної Ради України № 1236-IV від 23 жовтня 2003 року^[3], згідно з якою кількість голосувань у Верховній Раді було збільшено до двох разів — щовівторка та щочетверга, — а відповідно до Постанови Верховної Ради України № 1354-IV від 9 грудня 2003 року^[4] кількість днів для голосувань при прийнятті рішень щодо законопроектів, проектів постанов Верховної Ради України, розглянутих на пленарних засіданнях, збільшилася до трьох:

• щовівторка (за винятком днів проведення «Дня Уряду  України» у Верховній  Раді  України, що припадають на тиждень, передбачений календарним планом для роботи у  комітетах);
• щосереди (з питань про надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та денонсації міжнародних договорів України);
• щочетверга, крім випадків, передбачених при розгляді і прийнятті рішень за спеціальною процедурою.

24 березня 2004 року Верховною Радою України було прийнято постанову № 1660-IV^[5], згідно з положеннями якої (внесеними до Регламенту) було повернуто правило, за яким голосування при прийнятті рішень Верховної Ради з будь-якого питання проводяться на пленарному засіданні безпосередньо після його обговорення. Це правило діє до цього часу, незважаючи на форми нормативно-правових актів, якими затверджувався Регламент Верховної Ради України. Отже, практика голосування один раз на тиждень виявилась нераціональною, що й зумовило відмову від неї ще у 2004 році.

2.3. Запропоновані у проекті зміни не сприятимуть зміненню парламентської дисципліни у ті дні проведення пленарних засідань Верховної Ради України, коли голосування щодо прийняття рішень Верховної Ради України не відбуватимуться.

2.4.  Вбачається також, що запропоноване у проекті голосування один раз на тиждень у четвер не враховує ситуацій, коли виникатиме необхідність невідкладного прийняття певного законопроекту, реалізації установчої чи інших функцій парламенту (наприклад, прийняття законопроектів, визначених як невідкладні, або схвалення рішення Президента України про введення надзвичайного чи воєнного стану).

3. У разі внесення запропонованих змін до ч. 1 статті 44 Регламенту (п. 6 Розділу І проекту) вона матиме суперечливий зміст, адже в ній одночасно буде передбачено і проведення голосування на пленарному засіданні безпосередньо після його обговорення, і посилання на необхідність урахування особливостей, передбачених частиною четвертою статті 25 Регламенту, в якій навпаки буде передбачено, що голосування зазвичай відбувається лише у четвер.

4. У змінах до частини шостої статті 48 Регламенту (пункт 7 розділу І проекту) передбачена кваліфікуюча вимога до кількості народних депутатів (45 народних депутатів), які вноситимуть проект постанови Верховної Ради України про скасування рішення Верховної Ради про прийняття в цілому як закону законопроекту, визначеного як невідкладний.

Необхідно зазначити, що підставою для внесення проекту постанови, при який йдеться у ч. 6 ст. 48 Регламенту, є наявність (на думку ініціатора проекту) порушення процедури при розгляді й голосуванні проекту закону постанови, іншого акта Верховної Ради України. Порушення такого роду (зокрема, неособисте голосування при прийнятті рішення) можуть підривати легітимність прийняття певного рішення парламенту, при цьому немає значення, чи є це рішення про прийняття законопроекту, визначеного як невідкладний, або будь-якого іншого законопроекту. З огляду на це встановлення вимоги про внесення проекту відповідної постанови 45 народними депутатами (особливо з огляду на дуже короткий термін для внесення такого проекту) робить практично неможливим (оскільки вірогідність отримання 45 підписів народних депутатів протягом 2 днів є дуже низькою) розгляд парламентом питань про порушення процедури при розгляді і прийнятті  невідкладних законопроектів.

Звертаємо також увагу на те, що внести проект закону на розгляд парламенту може навіть один народний депутат України. Тому вимога про внесення певного проекту постанови Верховної Ради України не одним, а 45 депутатами виглядає нелогічною і непослідовною.

5. У новелах, які пропонується внести до статті 101 Регламенту (пункт 9 розділу І проекту) передбачено, що Верховна Рада за поданням комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, має визначати порядок розгляду законопроектів, визначених як невідкладні, щодо яких надійшло письмове подання про їх підтримку, підписане більшістю народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради.

На нашу думку, ці пропозиції не відповідають вимогам ч. 2 ст. 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Адже, по суті, пропонується щоб порядок розгляду певних законопроектів визначався не загальними правилами закону, а спеціальними ситуативними рішеннями Верховної Ради України, які не можуть мати сили закону.

Викликає також певні зауваження і процедура підготовки документу, названого у проекті «письмове подання про підтримку законопроекту, підписане більшістю народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України». Не зовсім зрозуміло, хто та в яких випадках може ініціювати збір підписів під таким «поданням», як і протягом якого часу проводиться цей збір підписів.

Змінами до ч. 5 ст. 101 Регламенту для законопроектів, визначених як невідкладні, також передбачається відмінний від усталеного (для всіх інших законопроектів) порядку розгляд законопроектів (пункт 9 розділу І проекту). Звичайна процедура передбачає повне обговорення питання (стаття 30 Регламенту). У деяких випадках розгляд питань може відбуватися за скороченою процедурою обговорення, але це здійснюється лише за рішенням Верховної Ради (стаття 31 Регламенту). У проекті ж для законопроектів, визначених як невідкладні, пропонується протилежна процедура (за скороченою процедурою, якщо Верховною Радою не прийнято рішення про його розгляд за процедурою повного обговорення). Запропонований підхід не є таким, що забезпечує належну якість розгляду питань парламентом. Особливо вразливою з цієї точки зору виглядає скорочена процедура розгляду проектів кодексів або інших законів фундаментального характеру.

6. Викликає зауваження і редакція абзацу третього нової редакції частини першої статті 116 Регламенту (пункт 10 розділу І проекту), де пропонується встановити, що «внесення ідентичних пропозицій і поправок до законопроекту не допускається. У разі якщо до законопроекту народним депутатом внесено декілька ідентичних пропозицій чи поправок, такі пропозиції чи поправки рахуються як одна, і в порівняльну таблицю до законопроекту вноситись як одна пропозиція чи поправка». По-перше, в першому реченні застосовується заборона, в разі реалізації якої пропозиції і поправки, ідентичні уже внесеним, взагалі не повинні прийматись. Але водночас друге речення сформульовано таким чином, що можна дійти висновку про можливість внесення ідентичних пропозицій і поправок до законопроекту. По-друге, вказані новели буде важко застосувати на практиці, адже можна по-різному розуміти, які пропозиції і поправки вважаються «ідентичними». При цьому варто враховувати, що внесення пропозицій і поправок до різних структурних елементів (до частин, статей) законопроекту виконує функцію регулювання різних відносин, а відтак однакові за текстом пропозиції чи поправки до різних структурних частин не можуть вважатися одною (ідентичною) пропозицією чи поправкою. Адже в різних статтях (частинах) вони несуть різне змістовне навантаження.

7. Підсумовуючи викладені вище зауваження, слід відзначити, що в цілому законопроект спрямований на прискорення прийняття Верховною Радою України рішень при розгляді проектів законодавчих актів. Однак одночасно прийняття та практична реалізація окремих положень даного законопроекту може мати своїм наслідком зниження якості розгляду законопроектів та демотивацію народних депутатів Україні щодо додержання ними вимог дисципліни та добросовісного виконання своїх службових обов’язків.

Керівник Головного управління                           С.А. Тихонюк

[1] Див.: Регламент Верховної Ради України//Відомості Верховної Ради України від 30.08.1994 — 1994 р., № 35, стаття 338

[2] Див.: Постанова Верховної Ради України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» № 1400-XIV від 21 січня 2000 р.// Відомості Верховної Ради України від 25.02.2000 — 2000 р., № 8, стаття 55

[3] Див.: Постанова Верховної Ради України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» №1236-IV від 23 жовтня 2003 р.// Відомості Верховної Ради України від 05.03.2004 — 2004 р., № 10, стаття 127

[4] Див.: Постанова Верховної Ради України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» №1354-IV від 9 грудня 2003 р.// Відомості Верховної Ради України від 19.03.2004 — 2004 р., № 12, стаття 165

[5] Див.: Постанова Верховної Ради України «Про внесення змін до окремих положень Регламенту Верховної Ради України (щодо прийняття рішень)» № 1660-IV від 24 березня 2004 р.// Відомості Верховної Ради України від 25.06.2004 — 2004 р., № 26, стор. 1095, стаття 365