Европейский суд принял решение в деле о получении засекреченной информации от Президента Украины

Заявитель, журналист и правозащитник Юрий Чумак выиграл уникальное дело в Европейском суде по правам человека (ЕСПЧ) относительно обязанности национальных органов власти – в том числе, Президента Украины, удовлетворять запрос заявителя на информацию. Уникальность в том, что дел об ограничении права на получение официальной информации от госорганов ЕСПЧ рассматривал в своей практике не так много, сравнительно с жалобами об ограничении свободы слова. 

Так, 18 марта 2021 г. Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) вынес решение в деле «Юрий Чумак против Украины» (заявление №23897/10).

Жалоба, поданная в соответствии со статьей 10 Конвенции, касалась отказа национальных властей удовлетворить информационный запрос заявителя.

На момент подачи заявления интересы заявителя представлял Аркадий Бущенко, в то время адвокат, который затем стал исполнительным директором Украинского Хельсинского союза по правам человека, а впоследствии – судьей Верховного Суда.

Правительство Украины представлял Уполномоченный по делам Европейского суда по правам человека, замминистра юстиции Иван Лищина.

Во время событий, о которых идет речь в решении ЕСПЧ, заявитель был журналистом и членом неправительственной организации, Харьковской правозащитной группы («НПО»), заместителем редактора бюллетеня «Права человека».

Письмом от 5 мая 2005 г. заявитель направил Президенту Украины информационный запрос о практике незаконного ограничения (ограничительными грифами, которые не были предусмотрены законом) доступа к нормативно-правовым актам. Он отметил, что 5 апреля 2005 г. в эфире программы национального телевидения П., советник президента Украины, сказал, что некоторые указы президента, помеченные как «не для публикации», и «не для печати», будут обнародованы в самое ближайшее время; и что остальные указы президента, содержащие строго конфиденциальную информацию, будут отнесены к категории «для служебного пользования».

Таким образом, заявитель как гражданин Украины и журналист в целях обеспечения реализации своего гражданского и профессионального права на информацию, ссылаясь, в частности, на статью 34 Конституции Украины и статьи 9, 28, 29 и 32 Закона об информации, попросил Президента предоставить следующую письменную информацию:

• названия, номера и даты указов действующего на тот момент президента г-на Ющенко, действие которых было ограничено («мали обмежувальний гриф»);
• какие из вышеупомянутых указов были рассекречены, а какие были ограничены и отнесены к категории «для служебного пользования»;
• названия, номера и даты указов бывшего президента г-на Кучмы, действие которых было ограничено.

Поскольку ответа не было, 11 июля 2005 г. заявитель подал иск, требуя признать бездействие Президента незаконным и обязать главу государства предоставить заявителю мотивированный ответ на его запрос.

Заявитель утверждал, что он подал свой запрос в качестве члена НПО и заместителя редактора аналитического бюллетеня «Права человека», и что бездействие президента нарушило право читателей бюллетеня на получение информации.

Письмом от 1 июня 2006 г. Секретариат Президента Украины, ссылаясь на информационный запрос заявителя, извинился за задержку «по техническим причинам» и ответил, что «в целях обеспечения доступности, наглядности и прозрачности правовой информации для юридических и физических лиц действует Единый государственный реестр правовых актов (Єдиний державний реєстр нормативных актів), который включает в себя все акты, принятые Президентом Украины, все законы и другие нормативно-правовые акты. Там добавили, что Министерство юстиции отвечает за обеспечение доступа физических и юридических лиц к Реестру. В частности, согласно Правилам Реестра, принятым в 2001 году Кабинетом министров, любой желающий мог получить копии правовых актов, обратившись с запросом к администратору Реестра. Однако в соответствии со статьей 37 Закона об информации официальные документы, содержащие информацию, составляющую государственную тайну, конфиденциальную информацию и другую информацию, которая не подлежала публичному раскрытию в соответствии с другими правовыми актами, были недоступны для общественности. Секретариат далее отметил, что «для изучения документов, изданных главой государства, или других правовых актов, которые были изданы с ограничительными грифами, в соответствии с Законом о государственной тайне необходимо формальное снятие секретности». Секретариат также сообщил, что в соответствии с поручением Президента Украины Кабинет Министров готовит предложения по внесению поправок в национальное законодательство об информации с целью обеспечения прозрачности в ведении государственных дел.

В свою очередь, заявитель в судебных процессах отмечал, что как журналист он имел преимущественное право на получение информации. Кроме того, ответ секретариата Президента о том, что «любой может получить копию нормативного документа из Реестра», не имел отношения к осуществлению его права на получение информацию.

Также, он не запрашивал тексты каких-либо указов, содержащих государственную тайну или другую информацию, ограниченную национальным законодательством, а просто запрашивал названия, даты и номера правовых актов, что, очевидно, не являлось государственной тайной; действующим законодательством не предусмотрены такие классификационные ярлыки, как «не для публикации» и аналогичные; таким образом, правовые акты с такими грифами, подробности которых запрашивал заявитель, были незаконно скрыты от общественности.

Что касается конфиденциального характера рассматриваемой информации, заявитель указал, что 19 марта 2008 года Кабинет министров рассекретил свои документы ограниченного доступа (с ограничительными грифами), выпущенные в период с 1991 по 2005 годы. По словам министра юстиции, в связи с этим с таким рассекречиванием практика ограничения доступа к документам исполнительной власти была приведена в соответствие с национальным законодательством, которое не предусматривало таких ограничительных грифов. По мнению заявителя, вышеизложенное подтверждает, что запрошенная информация не была засекречена, поскольку использование ограничительных грифов было признано незаконным. Он напомнил, что ни Закон о государственной тайне, ни какой-либо другой правовой акт не предусматривает таких грифов, как «не для публикации» и «не для печати».

14 октября 2009 г. Высший административный суд Украины отклонил жалобу заявителя по вопросам права. Суд обосновал это следующим: «В соответствии со статьей 34 Конституции Украины и статьей 37 Закона об информации обязательный доступ к официальным документам по запросу не распространяется на документы, содержащие информацию, надлежащим образом отнесенную к государственной тайне, конфиденциальную информацию и информацию, которая в соответствии с другими законодательными и нормативными актами, не разглашается. Для доступа к закрытым документам главы государства («видані з обмежувальними грифами») в соответствии с Законом о государственной тайне требуется разрешение на предоставление доступа».

При отклонении иска суды обосновали свою позицию тем, что информация, запрошенная Юрием Чумаком, была конфиденциальной и не касалась его лично или осуществления его прав и интересов, и поэтому непредоставление этой информации не нарушило права, свободы и законные интересы истца.

Европейский суд по правам человека в своем решении от 18 марта 2021 года отметил следующее.

По поводу нарушения статьи 10 Конвенции

Заявитель жаловался в соответствии со статьей 10 Конвенции на отказ, поддержанный украинскими судами, предоставить ему запрошенную информацию.

ЕСПЧ отмечает, что статья 10 не наделяет лицо правом доступа к информации, находящейся в распоряжении государственного органа, и не обязывает правительство передавать такую ​​информацию лицу. Однако такое право или обязательство может возникнуть, если доступ к информации является инструментом для осуществления человеком его права на свободу выражения мнения, в частности «свободы получать и распространять информацию», и когда отказ в предоставлении информации представляет собой вмешательство в это право (см. Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary [GC], no. 18030/11, § 156, 8 ноября 2016 г.).

При решении этого вопроса Суд руководствовался принципами, изложенными в Magyar Helsinki Bizottság (§§ 149-80), и оценивал дело в свете его конкретных обстоятельств с учетом следующих критериев:

(а) цель информационного запроса;

(б) характер запрашиваемой информации;

(c) роль заявителя; и

(d) была ли информация готова и доступна.

Что касается цели запрошенной информации и роли заявителя, Суд отмечает, что заявитель в рассматриваемое время был журналистом, занимавшимся правозащитной деятельностью; в частности, он был членом известной правозащитной НПО. Заявитель прямо сообщил Президенту Украины в своем запросе от 5 мая 2005 г., что ему нужна данная информация как журналисту. Он повторил это в своем измененном заявлении в национальный суд в сентябре 2006 г. и далее отметил в своем запросе в Министерство юстиции, что ему нужна информация для подготовки статьи.

Таким образом, с учетом роли заявителя запрошенная информация была необходима для выполнения его профессиональных обязанностей журналиста.

Что касается характера информации, Суд отмечает, что заявитель запросил даты, номера и названия президентских указов, которые, по его словам, были незаконно засекречены. В этой связи ЕСПЧ повторяет, что информация, к которой запрашивается доступ, должна соответствовать критерию общественного интереса, который, согласно его общему определению, существует там, где раскрытие обеспечивает прозрачность в отношении порядка ведения государственных дел и по вопросам, представляющим интерес для общества в целом, и тем самым позволяет широкой общественности участвовать в государственном управлении.

Более того, то, что может представлять общественный интерес, будет зависеть от обстоятельств каждого дела.

Суд также отмечает, что по самому своему характеру запрошенная информация – названия правовых актов, изданных главой государства, которые, по всей видимости, являлись частью законодательства в Украине, - явно имела общественное значение, не в последнюю очередь потому, что общество нуждалось в знаниях относительно областей, в которых действовали правовые нормы, которые могли на него повлиять.

Кроме того, Суд отмечает, что в своем первоначальном запросе заявитель особо подчеркнул важность прозрачности действий и решений государственных органов, особенно в историческом контексте осени 2004 г., отмеченной нарушениями на выборах, которые привели к отмене результатов второго тура президентских выборов Верховным Судом Украины и последующему повторному голосованию. Новоизбранный президент неоднократно подчеркивал свою приверженность принципам верховенства права, и заявитель отметил в своем запросе, что это делается для проверки соответствия новоизбранной власти провозглашенным ценностям. Таким образом, Суд считает, что данные, запрошенные заявителем, представляют общественный интерес.

Наконец, Суд отмечает, что заявитель запросил данные у Президента Украины об указах, принятых им и его предшественником. Хотя период, охватываемый этим запросом, довольно обширен – около одиннадцати лет, - Суд, не имея информации о том, что это может создать практические трудности или необоснованное бремя для властей по сбору запрашиваемой информации, с учетом самого ее характера, предполагает, что рассматриваемая информация в принципе была готова и доступна.

Доводы правительства Украины

Украинское правительство в лице Ивана Лищины сослалось на статью 37 Закона об информации, в которой перечислены различные категории информации, не подлежащие свободному распространению. Оно также утверждало, что в период с 1991 по 2006 годы документы Президента и Кабинета министров Украины были помечены как «не для публикации» (опублікуванню не підлягає) и «не для печати» (не для друку). Двумя постановлениями от 19 марта 2008 г. и 4 августа 2010 г. Кабинет Министров рассекретил 1 139 нормативных правовых актов с пометкой «не для публикации» и 7 документов с пометкой «не для печати». Еще с 294 документов были сняты ограничительные грифы, но они были отнесены к категории «для служебного пользования». Кроме того, 23 декабря 2008 г. и 24 ноября 2009 г. Президент Украины рассекретил 854 документа с пометкой «не для публикации».

Кроме того, правительство, ссылаясь на вступление в силу 10 мая 2011 года Закона «О доступе к публичной информации», утверждало, что больше не было никаких проблем, касающихся доступа к общественной информации.

Оценка Суда

ЕСПЧ считает, что, отказав заявителю в доступе к запрошенной информации, национальные власти вмешались в его права, закрепленные в пункте 1 статьи 10 Конвенции.

Суд повторяет, что вмешательство в права заявителя в соответствии с пунктом 1 статьи 10 нарушает Конвенцию, если оно не соответствует требованиям пункта 2 статьи 10. Следовательно, нужно определить, было ли это «предусмотрено законом», преследовало ли одну или несколько законных целей, и было ли это «необходимо в демократическом обществе» для достижения этих целей.

Принципы, относящиеся к оценке того, было ли вмешательство в свободу выражения мнения «предусмотрено законом», были кратко изложены в делах Satakunnan Markkinapörssi Oy и Satamedia Oy против Финляндии ([GC], № 931/13, §§ 142- 45, 27 июня 2017 г.).

Принципы, касающиеся вопроса о том, является ли вмешательство в свободу выражения мнения «необходимым в демократическом обществе», резюмируются в Magyar Helsinki Bizottság (упомянутое выше, § 187). Кроме того, отсутствие эффективного судебного надзора может поддержать вывод о нарушении статьи 10 (Бака против Венгрии [GC], № 20261/12, § 161, 23 июня 2016).

ЕСПЧ делает вывод, что национальные власти, хотя и не были полностью последовательны в своих аргументах, выдвинули две причины, по которым заявителю не была предоставлена ​​запрошенная информация: ее конфиденциальный характер и тот факт, что такая информация не содержала никаких последствий для его прав и свобод.

Суд отмечает, что, приводя эти причины, как административные органы, так и суды ссылались на различные правовые положения. Однако ни одно из этих положений не касалось главного вопроса, который заявитель постоянно поднимал на протяжении всего национального разбирательства, а именно незаконности использования ограничительных грифов «не для публикации» и «не для печати», и, таким образом, ограниченного доступа к запрашиваемым документам. Заявитель, в частности, сослался на мнение, выраженное министром юстиции, и на практику «рассекречивания» аналогичных юридических документов другим государственным органом, Кабинетом министров. Однако его доводы остались без ответа. Более того, ни на одной из стадий национальные власти не предоставили более подробную информацию об условиях и процедуре признания конкретных запрашиваемых юридических документов конфиденциальными. Наконец, в своих замечаниях власти Украины прямо заявили, что использование вышеуказанных грифов не предусмотрено национальным законодательством.

​​Суд считает, что вопрос законности и, в частности, предсказуемости и деталей законодательных положений, а также законной цели, преследуемой отказом в этом деле, тесно связан с более широкими вопросами о том, было ли вмешательство необходимо в демократическом обществе (Breyer v. Germany, no. 50001/12, § 85, 30 января 2020).

Суд отмечает в этом отношении, что какой-либо анализ пропорциональности отказа также отсутствует в решениях национальных судов. Национальные суды не рассмотрели доводы заявителя и, несмотря на различные причины, приведенные властями, основали свои выводы на коротком заявлении о том, что данная информация не касалась его лично и была конфиденциальной, без каких-либо дополнительных оснований для такого вывода.

Нельзя сказать, что национальные суды применили стандарты, которые соответствовали процессуальным принципам, закрепленным в статье 10 Конвенции, и выполнили свое обязательство по приведению «соответствующих и достаточных» причин, которые могли бы оправдать рассматриваемое вмешательство, подчеркнул ЕСПЧ.

Ввиду вышеизложенного Европейский суд лишен возможности дальнейшей оценки законности и законной цели отказа национальных властей предоставить заявителю запрошенную информацию. Суд считает, что настоящее дело раскрывает процессуальную дисфункцию или вину со стороны украинских властей и судов (Mutatis mutandis, Lazoriva v. Ukraine, № 6878/14, § 69, 17 апреля 2018).

Соответственно, имело место нарушение статьи 10 Конвенции.

Вместе с тем, хотя заявитель требовал 5000 евро в качестве компенсации морального вреда, ЕСПЧ использовал подход в аналогичных делах (Társaság a Szabadságjogokért против Венгрии, №37374/05, § 41, 14 апреля 2009 г. и Центр демократии и верховенства права против Украины, № 10090/16, § 124, 26 марта 2020 г.), и указал, что установление нарушения представляет собой достаточную справедливую компенсацию любого морального вреда, который мог понести заявитель. Вместе с тем, ЕСПЧ присудил заявителю 1638 евро в качестве компенсации судебных издержек.

Подписывайтесь на наш Telegram-канал и на Twitter, чтобы быть в курсе самых важных событий.