Заместитель председателя Высшего административного суда Украины Михаил Цуркан: «Административная процедура должна быть максимально эффективной»

В этом году отечественная административная юстиция отмечает юбилей – ей исполняется 10 лет. Создание системы административных судов на законодательном уровне было определено Законом «О судоустройстве Украины», который Верховная Рада приняла 7 февраля 2002 г. Во исполнение его положений 1 октября 2002 г. Президент Украины подписал Указ о создании Высшего административного суда Украины. Далее процесс создания админсудов продолжился в соответствии с Указом №1417/2004 от 16.11.2004 «Об образовании местных и апелляционных административных судов, утверждении их сети и количественного состава судей». Таким образом, система административных судов создавалась, начиная с высших звеньев.

В числе первых судьей ВАСУ был избран Михаил Цуркан, который ныне занимает должность заместителя председателя Высшего административного суда Украины. С этого номера мы начинаем серию интервью, посвященных отрасли административного права, не преминув в преддверии приближающейся знаменательной даты узнать у наших собеседников их мнение о том, чего удалось достичь за эти годы админюстиции.

– Михаил Иванович, в связи с чем, по Вашему мнению, принятие Административно-процедурного кодекса столько лет откладывалось?

– Наверное, раньше не было политической воли. Отсутствие правил – это мечта недобросовестного бюрократа. Если порядок не устанавливает закон, его устанавливает чиновник. Такого не должно быть. Установление единых критериев работы публичного органа и его должностных лиц по принятию и исполнению административного акта – значительный шаг в деле утверждения правового государства как такового.

– Насколько принятие АПК облегчит работу административных судов?

– Если законодатель установит четкие и понятные правила рассмотрения административного дела, административным судам легче будет оценивать соответствие действий субъектов обжалования этим правилам. Кроме того, мы надеемся на уменьшение количества исков по «смехотворным» основаниям, когда, например, оспаривается бездействие начальника ЖЭКа по выдаче какой-то справки, отказ паспортиста совершить действия по регистрации или установление управленцем такого графика работы, который никоим образом не дает возможности посетителю решить свои вопросы. Т. е. благодаря введению новых правил в суды уменьшится или даже прекратиться поток дел, которые должны решаться вне административного судопроизводства.

– АПК должен стать «общим» нормативно-правовым актом, который введет качественно новый уровень законодательной регламентации процедур внешнеуправленческой деятельности органов власти. Позволит ли Кодекс в таком виде, в котором он предлагается министерством, обеспечить равенство лиц перед законом и эффективность осуществления контроля, в частности судебного, за законностью такой деятельности?

– Сегодня трудно прогнозировать эффективность такого масштабного нормативного акта, поскольку подобного у нас никогда не было и пока нет. Убежден, что закрепление в Кодексе принципов административного производства и прав человека в этом производстве является самым важным. Кодекс определяет стратегические направления деятельности управленца, раскрывает принципы верховенства права, законности, содержательно наполняет основные направления деятельности исполнительной власти, органов местного самоуправления относительно справедливого, объективного и своевременного рассмотрения административных дел. В то же время, он не сковывает управленца в мелочах, ведь деятельность чиновника нельзя зарегламентировать до такой степени, чтобы он боялся принять какое-то решение.

– Как Вы можете охарактеризовать основные негативные моменты проекта нормативного акта?

– При первом ознакомлении с содержанием предложенного законопроекта бросается в глаза слишком длительная процедура всего административного производства. Необязательно определять порядок деятельности органов власти с момента принятия административного акта до его выполнения как квазисудебный или судебный процесс. Административная процедура должна быть намного короче и максимально эффективной.

– Достаточно ли урегулированы в документе вопросы защиты прав и законных интересов лиц, а также процедуры рассмотрения административных дел?

– В отдельных случаях процедуры даже слишком зарегулированы. Например, если выполнять процедуру отвода должностного или служебного лица административного органа таким образом, который указан в ст. 30 проекта Кодекса, это приведет к затягиванию самой процедуры рассмотрения административного дела. Даже в Кодексе административного судопроизводства нет такой кропотливой процедуры отвода судьи.

– Согласно ст. 17 проекта АПК, административный орган рассматривает административное дело в течение разумного срока, т. е. в кратчайший срок, достаточный для его решения, и до наступления обстоятельств, при которых будет утерян смысл в принятии административного акта. Как будет контролироваться соблюдение данного положения, ведь «разумный срок» каждый орган может понимать по-своему?

– Для европейского права «разумный срок» – это совершенно обычное определение. Европейский суд по правам человека в своих решениях исходит из того, что это относительный период, за который дело должно быть решено правильно. Но все зависит от того, насколько вопрос сложный и важный для гражданина. Если речь идет об аресте имущества или задержании на границе груза, который может быть испорчен за несколько дней, а на решение вопроса уйдет месяц, в нем теряется смысл. В таком случае разумным будет 1–2-дневный срок. Но в ст. 17 предлагаемого проекта речь идет о «разумном сроке», а в ст. 51 и 52 определены уже конкретные сроки. Т. е. в проекте сделана попытка соединить несоединимое: оценочное понятие «разумные сроки» должно каким-то образом коррелироваться с конкретно установленными сроками, которые исчисляются днями, месяцами и т. д.

– Возможно, учитывая наши реалии, целесообразнее было бы исключить ст. 17, которая содержит оценочное понятие, и оставить статьи, где сроки рассмотрения дел четко определены?

– Нет, ст. 17 в проекте АПК следует оставить. Однако, когда мы определяем конкретные сроки, очевидно, все же следует указать, что орган должен стараться уложиться в сроки, которые считаются оптимальными, но не очерчивать рамки слишком категорично. Ведь когда оценочное суждение подкрепляется императивом, теряется необходимость принятия первого.

– Согласно нормам проекта АПК, при предоставлении административных услуг в случаях, предусмотренных законом, взимается плата (административный сбор), размер и порядок взимания которой определяется законом. О каком именно нормативно-правовом акте идет речь, ведь закон «Об административных услугах» еще не подписан Президентом? Достаточно, по Вашему мнению, этот вопрос регламентирован в упомянутом документе?

– Как показывает практика административного судопроизводства, целесообразно, чтобы вопрос взимания платы за административные услуги регулировался отдельным законом об административном сборе (вроде Закона «О судебном сборе»), поскольку это очень часто изменяемая норма, а Кодекс должен быть постоянным. При наличии отдельного нормативного акта легче регулировать вопросы оплаты того или иного сбора.

Связывать административный сбор с Законом «Об административных услугах» также нецелесообразно. Оптимальный вариант, когда такой закон определяет перечень услуг, которые должно предоставлять исключительно государство, Кодекс регулирует порядок предоставления этих услуг, а закон об административном сборе должен стать тем нормативным актом, который оперативно регулирует платность или бесплатность той или иной услуги.

– На практике граждан нередко фактически обязывают получать набор «платных услуг», в перечень которых входят, например, ксерокопирование и ламинирование документов органами власти. При этом плата за предоставление целостной административной услуги должна устанавливаться в фиксированном размере в порядке, определенном законом. Не являются ли сопутствующие услуги хозяйственного характера своеобразной формой узаконенного вымогательства?

– Сочетание сопутствующих услуг с основными с обязательной оплатой – это уже сфера деятельности антимонопольного комитета. Но, очевидно, необходимо предусмотреть процедуру так, чтобы избежать двойной оплаты административных услуг, ведь фактически труд чиновника уже оплачен нами как налогоплательщиками. Поэтому философия закона об административном сборе должна состоять в том, чтобы, во-первых, плата была незначительной, поскольку речь идет о государственных услугах, а во-вторых, эта плата должна быть ровно такой, которая будет покрывать дополнительные расходы органа на осуществление услуги и принятие решения.

И еще, очень важно: будет большой ошибкой, если административный сбор будет направляться на содержание самого учреждения. Если появится соблазн зарабатывать на услугах, это станет большой проблемой, поскольку рано или поздно выльется в попытки навязать гражданам ненужные услуги. Оплата должна поступать не к тому госучреждению, которое осуществляет рассмотрение административного дела, а в централизованный фонд.

– Каким образом можно урегулировать вопрос численности услуг, которых десятки тысяч?

– Не думаю, что услуг так много, если свести их к определенному знаменателю. По моему убеждению, при этом нужно брать на вооружение опыт других стран – например, автоматизировать процесс, как это сделано в Грузии. Там, скажем, регистрация брака занимает 5 минут, получение выписки из реестра прав собственности – до минуты. Кроме того, уменьшение контактов лица с государственным органом и его должностными лицами – это одно из направлений уменьшения коррупционных проявлений и сокращения расходов гражданина на получение той или иной услуги.

Хотел бы также отметить такой положительный момент, как то, что проект Кодекса обнародован и доступен к ознакомлению, поскольку это дает возможность устранить имеющиеся в нем недостатки.

– В завершение нашей беседы хотелось бы задать вопрос не совсем по теме данного интервью. Как известно, осенью с. г. исполняется 10 лет со дня подписания Указа Президента о создании Высшего административного суда Украины. Вы были избраны в состав ВАСУ в числе первых. Что для Вас лично означал переход с должности судьи общего суда в ВАСУ?

– В административную я попал юстицию неслучайно. Специализируясь на рассмотрении гражданских дел в суде первой инстанции, а затем в апелляционном суде, я чувствовал, что отдельные споры не вписываются в рамки гражданского процесса – они рассматривались по правилам ГПК, но были будто «инородным телом». Я начал изучать эту проблему, обрабатывать с точки зрения научного подхода, и таким образом открыл для себя двери административной юстиции.

Можно долго говорить о становления административной юстиции, но хотел бы, чтобы читатели знали, что только в первой половине этого года административные суды рассмотрели 1 152 823 дел и материалов. Подавляющее большинство дел решается в пользу физических и юридических лиц и около 90% не оспаривается. Эти данные говорят в подтверждение нашего представления об административной юстиции как о надежном и реальном защитнике прав, свобод и интересов лиц.

Административная юстиция наработала свои специфические, присущие только ей способы решения публично-правовых споров, которые по правилам гражданского или хозяйственного судопроизводства уже никто рассматривать не будет. Это свидетельствует о том, что административная юстиция состоялась. Возможно, хвастаться некрасиво, но поскольку речь идет о юбилее, то сказанное мной, надеюсь, не будет выглядеть нескромно.