Ликвидации спецсудов быть?

Наталья Мамченко,
«Судебно-юридическая газета»

Все указывает на то, что намерения парламентариев и представителей исполнительной власти реформировать власть судебную достаточно серьезные. Так, сводная таблица поправок и предложений к Основному Закону на прошлой неделе была направлена на подпись спикеру Верховной Рады Александру Турчинову. Далее документ должен быть передан в Венецианскую комиссию.

Впрочем, ранее председатель Временной спецкомиссии по подготовке изменений к Конституции (далее – ВСК) народный депутат Украины Руслан Князевич заявил, что ВСК подготовила таблицу поправок и предложений объемом 150 страниц, однако конкретного согласованного документа пока нет. Всего же в ВСК поступило около 1 тыс. поправок к Конституции. Не исключено, что в ВК может быть направлен не единый проект Конституции, а именно указанная сводная таблица.

Предлагаемой редакцией изменений, среди ряда других значительных новаций, предусмотрена ликвидация специализированных судов как отдельной системы (см. выдержку на стр. 5).

Одновременно Пленум Верховного Суда рассмотрел предложения для ВСК и принял проект концептуальных основ, одним из пунктов которого предусмотрено, что в Украине должна быть восстановлена трехступенчатая система судов общей юрисдикции. Соответственно, из Конституции должны быть изъяты положения о высших спецсудах и вообще о построении системы судов по принципу специализации.

Однако специализированные суды пока не собираются сдавать позиции и готовят ответные предложения. Насколько реалистичным представляется воплощение идеи ликвидации спецсудов, анализировала «Судебно-юридическая газета».

Отметим, что комиссия должна была подготовить и подать проект закона о внесении изменений в Основной Закон до 15 апреля, однако 8 апреля ВР приняла постановление, которым время для подготовки законопроекта продлено до 15 мая. Впрочем, подготовить ВСК успела в итоге только сводную таблицу поправок и предложений к Основному Закону. Напомним, что в состав комиссии, помимо г-на Князевича, вошли народные депутаты Валерий Писаренко, Владимир Пилипенко, Сергей Гриневецкий, Виталина Дзоз, Нестор Шуфрич, Александр Фельдман, Андрей Пышный, Сергей Терехин, Леонид Емец, Валерий Карпунцов, Адам Мартынюк, Олег Зарубинский и Юрий Деревянко.

Почему ВСУ за трехзвенную систему

Закон «О восстановлении доверия к судебной системе» №1188-VII только положил начало грядущим изменениям в судебной системе. Очевидно, далее будет поставлен вопрос о полном ее переформатировании, в т. ч. ее органов и их полномочий. Так, еще 11 апреля с. г. Пленум ВСУ рассмотрел и принял предложения Верховного Суда для ВСК парламента. Они представляют собой проект концептуальных основ, наработанных рабочей группой в составе судей ВСУ, о внесении изменений в раздел VIII Конституции, касающийся правосудия.

Одним из пунктов данного проекта предусмотрено, что в Украине должна быть восстановлена трехступенчатая система судов общей юрисдикции, в которую войдут Верховный Суд, апелляционные и местные суды. Соответственно, необходимо будет изъять из Конституции положения о высших специализированных судах (ч. 3 ст. 125 и ч. 4 ст. 127) и по построению системы судов общей юрисдикции по принципу специализации (ч. 1 ст. 125).

Как поясняет ВСУ в своих предложениях, многолетний опыт функционирования трехзвенной судебной системы в Украине (до 2010 г.) доказал, что она является более действенной и эффективной, а также понятной и доступной для участников судебного процесса. Кроме того, ликвидация одного из звеньев судебной системы будет способствовать соблюдению разумных сроков рассмотрения дел судом, предусмотренных ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод, ведь существенно уменьшится время с момента обращения гражданина в суд до вступления судебного решения в статус окончательного.

Пленум ВСУ отметил, что сомнения относительно целесообразности существования в Украине четырехзвенной судебной системы выразила и Венецианская комиссия (п. 63 заключения №722/2013 от 15.06.2013). А в п. 28 своего заключения №588/2010 от 11.10.2010 ВК отметила, что создание трех различных юрисдикций, возглавляемых тремя кассационными судами, независимыми друг от друга, может привести к многочисленным и часто сложным коллизиям юрисдикций.

Как пояснил председатель ВСУ Ярослав Романюк,изменения необходимы для того, чтобы судебная система была понятной и доступной для любого гражданина, который вовсе не обязан быть специалистом в сфере права. Строиться она должна по следующему принципу. В каждом райцентре – суд, в составе которого будут судьи, рассматривающие определенные категории дел: уголовные, гражданские, административные, хозяйственные и т. д. В каждом областном центре – апелляционный суд, где могут быть созданы 4 палаты: гражданская, хозяйственная, уголовная и административная. Таким образом, специализацию предлагается сохранить, но в рамках одного суда. И суд кассационной инстанции – им, согласно концепции, должен быть Верховный Суд Украины, в котором также будут работать 4 судебные палаты. Предлагаемые изменения, по мнению г-на Романюка, будут отображать курс Украины на евроинтеграцию и полностью соответствуют европейским стандартам. «Согласно европейским стандартам, качество правосудия зависит не от количества звеньев, не от того, сколько раз можно пересматривать одно и то же решение, а от того, насколько эффективным является само судебное рассмотрение», – подытожил он.

Естественно, возникает вопрос, справится ли в таком случае ВСУ с нахлынувшим количеством дел. Одним из путей его решения может быть введение своеобразного «фильтра» для отбора тех дел, которые действительно необходимо проверять в кассационном порядке.

Еще одним немаловажным пунктом предложений ВСУ является то, что в Конституцию вносится уточнение относительно юрисдикции судов. Она по-прежнему будет распространяться на все правоотношения, однако ч. 2 ст. 124 предлагается изложить в следующем виде: «В порядке, установленном законом, юрисдикция судов распространяется на все правоотношения, возникающие в государстве». Это позволит шире применять досудебные способы урегулирования споров, избавит суды от рассмотрения мелких и бесспорных дел (например, о социальных льготах), а также откроет путь для внедрения и развития в Украине института медиации, расширения категорий дел, которые решаются третейскими судами, нотариусами и т. д. В то же время, будет сохранен судебный контроль за законностью принятых этими лицами и органами решений.

Высшие спецсуды: ответные предложения

За годы независимости наше государство провело уже две масштабные судебно-правовые реформы, начиная с Концепции судебно-правовой реформы 1992 г. – это так называемая малая судебная реформа 2001–2002 гг., и в 2010 г. – принятие Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей». Но сейчас, очевидно, речь идет о самых фундаментальных переменах в судебной системе. И результат этих перемен предсказать сложно.

«Я с уважением отношусь к мнению коллег из Верховного Суда, это их видение концепции. Однако на мой взгляд, реализация столь масштабных идей возможна только при принятии их обществом», – отметил в комментарии нашему изданию судья Высшего хозяйственного суда Украины, член ССУ Владимир Погребняк. По его мнению, при проведении реформ необходимо поинтересоваться и мнением «потребителей» судебных услуг – тех граждан и юридических лиц, чья деятельность связана с юрисдикцией хозяйственных судов: нужны такие суды, включая Высший хозяйственный суд, или нет? По хозсудам, к примеру, на сегодняшний день нет проблем с соблюдением сроков рассмотрения дел, с доступом граждан и юридических лиц к правосудию, нет проволочек с рассмотрением дел на уровне кассационной инстанции. Даже если дело решено неправильно (а процент судебных ошибок есть в любой системе), всегда есть возможность быстро исправить эту ошибку путем повторного рассмотрения спора.

«Возможно, необходимо расширить функции Верховного Суда, но я против того, чтобы ликвидировать высшие спецсуды, – отмечает и председатель Высшего административного суда Украины в 2005–2011 гг., экс-судья КСУ Александр Пасенюк. – До принятия Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», когда в областных судах был отменен пересмотр дел в порядке надзора, в ВСУ накопились десятки тысяч гражданских, административных дел, которые не рассматривались. В результате судебная система была перегружена, во многих делах были допущены ошибки, которые невозможно пересмотреть, и от этого страдали, в первую очередь, простые люди. Сегодня говорят о том, что в судах очень большой штат. Но если ВСУ будет единственной кассационной инстанцией, с тем количеством дел, которые сегодня проходят через кассацию, необходимо будет увеличить его штат в 3–4 раза».

Отметим, что 15 мая с. г. предлагаемые изменения в Конституцию успел обсудить Пленум Высшего административного суда Украины при участии 67 судей ВАСУ и гостей. Судьи пришли к общему мнению, что должны предпринять все усилия, чтобы административная юстиция работала и дальше – не для себя, а для граждан, ведь 85% рассмотренных админсудами дел решено в пользу граждан и юридических лиц. Участники Пленума убеждены, что объединение судебной системы – это не шаг в Евросоюз, а шаг назад, в советское прошлое. По мнению судей, в Конституции должна быть четко определена система административных судов, и она должна быть полностью отделена от других судебных структур.Хозяйственные же и общие суды, по словам отдельных участников заседания, в частности, судьи Верховного административного суда Литвы Виргилиуса Валанчуса, должны объединиться.

В итоге Пленумом ВАСУ было принято решение направить ВСК следующие предложения: во-первых, судопроизводство осуществляется Конституционным Судом Украины, административными судами Украины и общими судами Украины; во-вторых, должна быть система административных судов по главе с ВАСУ; в-третьих, административные суды могут исполнять институционные функции других инстанций. Однако, как отметил в комментарии нашему изданию член ВСК Юрий Деревянко, маловероятно, что эти предложения будут приняты парламентом.

Нынешняя дискуссия демонстрирует, что единой позиции по глобальному реформированию судебной системы Украины пока нет. В связи с вышеизложенным, было бы логично инициировать общественные слушания с участием юристов-практиков, представителей бизнеса, ученых-конституционалистов, после чего законодатель мог бы принять решение. Однако пока деятельность ВСК, как и в свое время работа Конституционной ассамблеи, ведется в полузакрытом режиме, а на рассмотрение общественности попадают только поправки, внесенные неназванными авторами.

Отметим, что если посмотреть на судебные системы многих стран, даже маленьких, к примеру, Люксембурга или Португалии, они нередко гораздо сложнее. И очевидно, какая бы ни была судебная система, трех- или четырехуровневая, главное, чтобы была обеспечена ее стабильность и понятность для граждан.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Богдан Львов, председатель Высшего хозяйственного суда Украины

– Представляется, что содержащееся в Конституции Украины положение о существовании специализированных судов, будучи абсолютно верным, требует уточнения. Было бы уместным внести непосредственно в Конституцию Украины положение о том, что в Украине существуют административные и хозяйственные суды, что окончательно закрепило бы место этих судов в системе судов общей юрисдикции и в дальнейшем позволило бы избежать каких-либо дискуссий по этому поводу.

В мире специализацию еще никто не отменял – в любом государстве есть специализация если не судов, то судей. И при решении вопроса о необходимости существования в Украине судов определенной юрисдикции (будь то административная или хозяйственная), следует исходить из того, оправдывает ли имеющаяся система специализированных судов свое предназначение, т. е. каково качество и сроки рассмотрения дел данными судами и прочие показатели их работы. Ответив на эти вопросы, можно будет решить, оправданно ли существование конкретной специализации в данных условиях в этом государстве. Разрушение же эффективно действующей системы не является потребностью времени, это, на мой взгляд, будет шаг или даже несколько шагов назад.

Александр Волков, руководитель главного управления по вопросам судоустройства и правовой политики Администрации Президента Украины

– Граждан и государство интересует, чтобы судебная система эффективно, быстро работала и решала свои задачи в плане осуществления правосудия справедливо и беспристрастно. Это основное. Какая она будет: двухзвенная, трехзвенная или десятизвенная, это зависит от парламента. И должно зависеть от парламента. Не должно от него зависеть избрание конкретных судей на должности, потому что Украина обязалась выполнить европейские стандарты.

По моему мнению, вопрос количества звеньев не должен решаться в Конституции, так как система может быть разной, могут быть разные ситуации, и кто знает, какая будет завтра ситуация с экономикой и территориальной целостностью страны. Поэтому это вопрос законодательной власти. Главное, чтобы суд создавался законом, чтобы были соблюдены гарантии независимости и разделения властей, как указано в ст. 6 Конституции. Если мы что-то предусматриваем в Конституции, мы не развиваем систему, а сдерживаем. По моему мнению, в Конституции нужно указать ключевой момент: построение системы судоустройства на основе эффективности и доступности для граждан.

Екатерина Леонтович, и. о. председателя Высшего административного суда Украины

– Административная юстиция как отдельная ветвь судопроизводства закреплена в законодательстве большинства стран Европейского Союза. Это один из принципов демократии, поскольку в административном судопроизводстве есть своя специфика. Административные суды, как правило, рассматривают споры не между физическими или юридическими лицами, а публично-правовые споры, т. е. между органами государственной власти и физическими, юридическими лицами по поводу нарушения их прав со стороны государства. Поэтому передача административных судов в систему общих судов будет шагом назад.

Для ликвидации административной юстиции нет абсолютно никакой мотивированной аргументации. Мы рассматриваем споры, и люди, обратившиеся в суд, в большинстве своем довольны нашими решениями. Те же политики, которые недовольны решениями и поливают суды грязью, утверждая, что судьи – взяточники, должны посмотреть статистику, сколько решений обжалуется, сколько удовлетворяется исков в публично-правовых спорах против государства, скольким людям восстановлены их права.

Необходимо исходить из специфики публично-правовых споров, поэтому административная юстиция должна быть выделана в отдельное звено, и это необходимо закрепить в Конституции. Это будет одной из гарантий права на судебную защиту как физических, так и юридических лиц. Исходя из практики, желательно, чтобы единой кассационной инстанцией в этой системе был Высший административный суд Украины. При этом думаю, что можно поставить вопрос допуска к пересмотру решений ВАСУ Верховным Судом Украины в каких-то исключительных случаях. Но решать вопрос допуска должен сам ВСУ.

Виргилиюс Валанчус, главный эксперт проекта ЕС «Поддержка реформ в сфере юстиции»

– В рамках проекта ЕС мы действительно поддерживаем трехзвенную единую судебную систему, но это касается только общих судов. Суды гражданской и хозяйственной юрисдикции должны быть объединены. Что касается административной юстиции, то в странах Европейского союза, например, Финляндии, Швеции, Польше, Чехии и Болгарии административные суды имеют свою отдельную независимую структуру, и все замыкается на высшем суде этой юрисдикции. Все-таки административные дела отличаются от гражданских, трудовых, хозяйственных и других споров, их суть совсем иная, поэтому лучше, если это будет зафиксировано в Конституции по примеру некоторых европейских стран.

Николай Онищук, ректор Национальной школы судей Украины

– Мне импонирует идея, чтобы административная юстиция в будущей системе судоустройства и судопроизводства заняла отдельное место, т.е. образовала самостоятельную, завершенную систему юстиции, которая функционировала бы наряду с судами общей юрисдикции. На мой взгляд, это было бы важным шагом в развитии административной юстиции. Я уже неоднократно говорил о том, что в свое время, когда происходило становление системы административных судов, по своей значимости это было вторым весомым фактором в развитии правовой системы Украины после принятия Конституции.

Административная юстиция выполняет две важные задачи. Она не только решает публично-правовые споры между гражданами и публичными институтами страны, но и контролирует исполнительную власть через рассмотрение таких споров. Таким образом, административная юстиция – это основной конституционный инструмент контроля со стороны общества за действиями публичных институтов, прежде всего исполнительной власти. И в этом смысле – это основной инструмент защиты большого круга конституционных прав граждан. Именно такая функциональная оценка и направленность административной юстиции обусловливает необходимость ее отдельного, самостоятельного, выделенного статуса в системе судоустройства.

Сергей Власенко, член Высшего совета юстиции

– Необходимо один раз и навсегда определиться с концепцией построения судебной системы, какой она должна быть – трехзвенной или четырехзвенной. И исходя из этого, определять специализацию и т. д. Но эти вопросы нельзя рассматривать отдельно – нужно рассматривать комплексно вопросы проведения нормальной функциональной судебной реформы. И понимать при этом, что на честность и прозрачность судов мало влияет, трехзвенная у нас система или четырехзвенная. Это зависит от того, какие люди принимают решения. И до тех пор, пока судьи будут принимать неправомерные решения, не играет роли, сколько звеньев у нас в судебной системе. Начинать судебную реформу следует с личности судьи – кто этот человек и как он делает свою работу.

Андрей Сенченко,народный депутат, временно и. о. замглавы Администрации Президента Украины

– Вполне жизнеспособна модель, когда вместо высших специализированых судов будут палаты в Верховном Суде. Но она подлежит дискуссии в зале, потому что есть как плюсы, так и минусы. Иметь четыре ступени в судебной системе, на мой взгляд, нет крайней необходимости, тем более, в том финансовом положении, в котором находится страна. Если говорить о разделении на административный, уголовный, гражданский и хозяйственный суды, то я думаю, что оно может сохраниться на уровне второй инстанции, а дальше – это уже палата Верховного Суда. Это дискуссионная модель, но я лично как гражданин и как депутат ее поддерживаю.

Наталья Агафонова,секретарь Комитета ВР по вопросам правовой политики

– Именно сейчас готовятся изменения в Конституцию, которые должны быть приняты в ближайшее время, поэтому мы на конституционном уровне должны закрепить трезвенную систему, поскольку эта система гарантирует более простой и понятный доступ граждан к осуществлению судопроизводства.

МИНИ-ИНТЕРВЬЮ

Председатель ВССУ Борис Гулько: «Ликвидация высших специализированных судов сделает невозможной надлежащую реализацию права на кассационное обжалование»

Как известно, на данный момент активно обсуждаются изменения в Конституцию Украины относительно реформирования судебной системы. Своим видением относительно отдельных инициатив с «Судебно-юридической газетой» поделился председатель Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел Борис Гулько.

- Борис Иванович, по Вашему мнению, является ли сейчас актуальным вопрос о ликвидации высших специализированных судов?

- Прежде чем ответить на Ваш вопрос, приведу данные судебной статистики. За 2013 в ВССУ рассмотрено 101,3 тыс. кассационных жалоб, дел, заявлений, ходатайств. Среднемесячная нагрузка на каждого судью судебной палаты по гражданским делам в 2013 году составила 139,4 материалов (из них 100,4 – кассационных жалоб), а на судью судебной палаты по уголовным делам – 53 материала (из них 38,1 – кассационных жалоб). В то же время среднемесячная нагрузка на судью апелляционного суда составляла 18 дел и материалов, при этом, например, в Апелляционном суде города Киева – 33 дела и материалов, в Апелляционном суде Донецкой области – 22,7. Нагрузка же на судью местного суда составляла 67,2.

Хотел бы отметить, что наблюдается тенденция к ежегодному увеличению нагрузки на судей ВССУ. Так, в 2011 году на судью судебной палаты по гражданским делам поступало ежемесячно 116 дел (жалоб), а в 2012 году – уже 131. Такая же тенденция к увеличению нагрузки и на судью ВССУ по уголовным делам.

Приведенная статистика свидетельствует: участники судебного процесса нуждаются и активно реализуют право на кассационное обжалование судебных решений, а ликвидация высших специализированных судов сделает невозможной надлежащую реализацию этого права.

- Целесообразно ли изымать из Конституции Украины положения относительно построения системы судов общей юрисдикции по принципу специализации?

- Специализация судов является необходимой, однако реализация этого принципа должна производиться способом, который будет способствовать, а не препятствовать лицам осуществлять защиту своих прав в суде. Речь идет о разграничении предметной подсудности дел, которые рассматриваются судами различных специализаций (юрисдикций). На сегодняшний день определение критериев специализации является настолько сложным процессом, что даже постановления пленума различных высших специализированных судов содержат, к сожалению, противоположные рекомендательные разъяснения по вопросам юрисдикции. Причина этой проблемы, на мой взгляд, кроется в процессуальном законодательстве. Соответственно, путем ее решения является тщательная подготовка законодательных изменений, которые обеспечат не только разграничение компетенции, но и, возможно, будут предусматривать «новации» в аспекте судоустройства. Например, установив, что дело не подсудно соответствующему суду, судья будет направлять исковое заявление в суд, уполномоченный его рассматривать, а не возвращать лицу, обратившемуся за защитой своих прав.

- Поддерживаете ли Вы инициативу о выделении административной юстиции в отдельную систему судов на конституционном уровне?

- Я считаю, что сегодня нужно сосредоточить внимание на совершенствовании нынешней судебной системы, а не на поиске путей ее кардинального реформирования. В частности, это касается формирования эффективных механизмов обеспечения единства судебной практики в различных специализациях, в основе которых должно быть взаимодействие судов при осуществлении ими так называемой внепроцессуальной деятельности. Необходимо искать способы эффективного мониторинга проблем судебной практики и, соответственно, использовать весь потенциал органов судебной власти для их решения. Такое смещение акцентов, на мой взгляд, приведет к тому, что постоянно обсуждаемые и инициируемые вопросы составляющих судебной системы потеряют свою актуальность.

Беседовала Наталья Мамченко,
«Судебно-юридическая газета»

Выдержка из сравнительной таблицы к проекту Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» относительно спецсудов