Фінансування дитсадків за рахунок батьків суперечить конституційному праву на отримання безоплатної освіти: КАС ВС

Прийняття міськрадою наказу про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у відповідному місті суперечить конституційній гарантії «безоплатності», оскільки запроваджує доступність права на освіту на платній основі. Кошти батьків можуть бути одним із джерел фінансування закладу дошкільної освіти, але не основним і не обов'язковим. Такого висновку дійшов Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду при розгляді справи № 1940/1387/18.

Обставини справи

19.07.2018 до Тернопільського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1, що діє в інтересах неповнолітнього ОСОБА_2 до Управління освіти і науки Тернопільської міської ради. ОСОБА_1 просила визнати протиправним та нечинним наказ Управління освіти і науки Тернопільської міської ради «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у місті Тернополі».

Суд першої інстанції відмовив у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову, оскільки заявником висловлено лише припущення існування можливої загрози завдання шкоди правам, свободам та інтересам дитини. Вирішення питання про забезпечення позову є вирішенням спору наперед без його розгляду.

Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку та забезпечив позов. Матеріалами справи підтверджується недопущення малолітньої дитини до ДНЗ через відмову його матері від укладення договору про надання освітніх послуг та від сплати фінансового нормативу.

Задовольняючи позов, суди виходили з того, що зміст ч. 3 ст. 53 Конституції України, ст. 28 Конвенції про права дитини, ст. 2, 3 Закону України «Про дошкільну освіту», ч. 2 ст. 19 Закону України «Про охорону дитинства» свідчить про те, що держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної освіти в державних і комунальних навчальних закладах.

Забезпечення базових потреб дітей у дошкільних навчальних закладах та фінансування дошкільних навчальних закладів здійснюється за рахунок органів місцевого самоврядування, в той час, як батьки вільні у своєму виборі з-поміж альтернативних варіантів для влаштування своєї дитини у дошкільний навчальний заклад. Отже, фінансування дошкільних навчальних закладів за рахунок коштів батьків суперечить конституційному праву дітей на отримання безоплатної дошкільної освіти.

КАС ВС зазначив: «щодо пункту 1 спірного наказу від 03.07.2018 «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків діти, яких не зареєстровані у місті Тернополі», яким з 01.06.2018 передбачено застосувати фінансовий норматив витрат на одного одержувача послуг у закладах дошкільної освіти, то це порушує конституційний принцип незворотності його дії в часі. Пункти 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 та 10 наказу від 03.07.2018 також підлягають скасування, оскільки винесені на виконання пункту 1 даного наказу. Пункт 9 наказу від 03.07.2018 (яким визнано таким, що втратив чинність наказ від 30.05.2018 №211 «Про встановлення плати в закладах дошкільної освіти за перебування дітей, які не зареєстровані у місті Тернополі») також слід скасувати, оскільки орган місцевого самоврядування не може самостійно скасовувати чи змінювати власні рішення, прийняті раніше».

Суд звернув увагу, що таке поняття, як фінансовий норматив може застосовуватись як величина, що передбачає здійснення видатків на соціальні цілі та формування на їх основі бюджетів усіх рівнів та соціальних фондів, міжбюджетних відносин, розробки загальнодержавних і місцевих програм економічного й соціального розвитку. При цьому такі фінансові нормативи не передбачають здійснення плати за надання послуг в закладах дошкільної освіти батьками неповнолітніх дітей на підставі укладених договорів. Відповідачем не надано доказів, що підтверджують розрахунки зазначеного вище фінансового нормативу.

Суд першої та апеляційної інстанції не погодились з позивачем, що оскаржуваний наказ містить ознаки прямої дискримінації. «Суб'єктами впливу спірного наказу є діти, не зареєстровані у м. Тернопіль. Разом з тим, винятки, зазначені у пункті 3 спірного наказу, не охоплюють поняття дискримінації за ознаками раси, кольору, шкіри, статі, мови, релігії, політичних або інших переконань, національного, етнічного або соціального походження, майнового стану, стану здоров`я та народження дітей і їх батьків (чи осіб, які їх замінюють) або будь-яких інших обставин, як про це зазначається у чинному законодавстві України».

Висновки КАС ВС

Верховний Суд розглянув доводи касаційних скарг, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.

Щодо рішення по суті спору.

Оцінюючи правомірність оскаржуваного наказу Тернопільської міської ради №261, суди дійшли висновку, що такий є протиправним. Верховний Суд з цим погодився.

Частина 2 статті 53 Конституції України гарантує, що держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах.

Право на освіту гарантується кожній людині на принципах рівності, визначених статтею 24 Конституції України. Визнання права кожної людини на освіту відповідає, зокрема, Загальній декларації прав людини (стаття 26), Міжнародному пакту про економічні, соціальні та культурні права (стаття 13).

Частиною 2 статті 28 Закону України «Про дошкільну освіту» передбачено, що дитина має гарантоване державною право на безоплатну дошкільну освіту в державних і комунальних закладах освіти. Держава гарантує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах.

Отже, дошкільний навчальний заклад перебуває у комунальній власності, щодо якого орган місцевого самоврядування здійснює власні (самоврядні) повноваження, зокрема, щодо управління, і делеговані повноваження щодо забезпечення доступності і безоплатності освіти.

З аналізу наведених правових положень вбачається, що право на освіту гарантується та забезпечується за принципом «доступності» та «безоплатності».

Зміст оскаржуваного наказу свідчить про те, що Тернопільська міська рада самостійно на своїй території врегулювала питання фінансування права на отримання дошкільної освіти, встановивши плату за відвідування закладу освіти саме дітьми, що не зареєстровані у місті Тернополі. Отже, в даному разі йдеться про належність забезпечення органом місцевого самоврядування права на безоплатність дошкільної освіти.

Конституційний Суд України у справі про офіційне тлумачення положень частини 3 статті 53 Конституції України (справа про доступність і безоплатність освіти, рішення 5-рп/2004 від 04.03.2004), роз'яснив, що слід розуміти під цими поняттям.

При тлумаченні терміна «доступність» стосовно освіти в державних і комунальних навчальних закладах слід виходити із граматичного визначення слова «доступність» як «доступ для всіх отримати, користуватись, придбати щось», «відповідність силам, здібностям, можливостям кого-небудь».

Системний аналіз положень Конституції України, в яких вживається термін «доступність», дає підстави для висновку, що поняття «доступність освіти» у частині третій статті 53 Конституції України означає створення державою можливостей для реалізації права людини на освіту. При цьому необхідно зазначити, що доступність дошкільної і загальної середньої освіти є гарантією права кожного на здобуття такої освіти, якому кореспондує обов`язок держави забезпечити реалізацію цього права. Доступність вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах полягає у створенні державою відповідних умов для їх функціонування і розвитку, за яких особа змогла б реалізувати своє право на здобуття вищої освіти на основі конкурсного відбору, з урахуванням своїх здібностей та інтересів у вільному виборі типу вищого навчального закладу, напряму підготовки і спеціальності, профілю навчання.

Таким чином, виходячи із змісту поняття «доступність», яке вживається у положеннях Основного Закону України, відповідних законах про освіту, інших нормативно-правових актах, Конституційний Суд України вважає, що доступність освіти за конституційно-правовим смислом необхідно розуміти так, що нікому не може бути відмовлено у праві на освіту, і держава має створити можливості реалізувати це право.

Аналізуючи положення статей Основного Закону України, де вживається термін «безоплатність», а також виходячи з тлумачення цього терміна в Рішенні Конституційного Суду України від 29 травня 2002 року N 10-рп/2002 (справа про безоплатну медичну допомогу) Конституційний Суд України дійшов висновку, що «безоплатність» зазначених у положеннях частини третьої статті 53 Конституції України рівнів освіти у державних і комунальних навчальних закладах слід розуміти як можливість здобуття освіти у цих закладах без оплати, тобто без внесення плати у будь-якій формі за освітні послуги, відповідно до державного стандарту в межах тих видів освіти, безоплатність яких визначена у цих положеннях. Забезпечення безоплатності освіти на всіх рівнях є однією з гарантій її доступності.

У контексті наведеного тлумачення «безоплатності» Суд приходить до висновку, що прийняття наказу Тернопільської міської ради №261 від 03.07.2018 «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у місті Тернополі» суперечить цій конституційній гарантії, оскільки запроваджує її доступність на платній основі.

Суд відхиляє доводи органу місцевого самоврядування про те, що безоплатність дошкільної освіти повинен забезпечувати той орган місцевого самоврядування на території якого зареєстрована дитина або батьки, на яких також покладається обов'язок забезпечити дитині отримання дошкільної освіти.

Безпідставним є перекладання обов'язку забезпечити безкоштовність дошкільної освіти одним органом місцевого самоврядування, якому територіально підвідомчий ДНЗ, на інший орган місцевого самоврядування, з причин місця реєстрації дитини.

У згадуваному вище рішенні Конституційного Суду України (справа про доступність і безоплатність освіти) від рішення 5-рп/2004 від 04.03.2004, Суд зазначив, що безоплатність здобуття громадянами освіти забезпечується фінансуванням навчальних закладів цих форм власності за рахунок державних і місцевих бюджетних асигнувань згідно з визначеними законами та іншими правовими актами нормативами їх фінансового і матеріально-технічного забезпечення, що, однак, не виключає можливості фінансування галузі освіти за рахунок розвитку позабюджетних механізмів залучення додаткових коштів, як це визначено законодавством про освіту.

Конституційний Суд України вважає, що положення статті 53 Конституції України про забезпечення державою безоплатності вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах необхідно розглядати у контексті гарантованого Основним Законом України права на освіту та доступу громадян України до її здобуття в цих навчальних закладах на конкурсній основі. За змістом положень цієї статті здобуття вищої освіти не є обов'язковим. У Рішенні Конституційного Суду України від 21.11.2002 N 18-рп/2002 саме з обов'язковістю повної загальної середньої освіти пов'язана її безоплатність.

Застосовуючи цей підхід, Суд приходить до висновку, що доступність та безоплатність дошкільної освіти необхідно розглядати як невід'ємні складові права на отримання дошкільної освіти. Одним із елементів доступності освіти є забезпечення належного фінансування закладів освіти, яке здійснюється за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів.

Відповідно до ст. 66 Закону України «Про освіту» районні, міські ради відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної, початкової та базової середньої освіти, позашкільної освіти.

У справі першочерговим є захист інтересів дитини, яка має право на доступність отримання дошкільної освіти. Зважаючи на випадки недопущення дитини до відвідування ДНЗ та тривалість судового спору, обґрунтованим було зупинення дії оскаржуваного наказу. Тим більше, основне правове питання цього наказу полягає саме у встановленні плати за надання освітньої послуги. Зупинення дії зазначеного наказу жодним чином не вливає на осіб, що уклали уже договір з відповідачем та оплачують цю послугу.

З наведеного, Суд дійшов висновку, що кошти батьків можуть бути одним із джерел фінансування закладу дошкільної освіти, але не основним і не обов'язковим.

Раніше ми розповідали, що ВС висловився стосовно визначення способу участі одного з батьків у вихованні дитини.

Також «Судово-юридична газета» писала, що ВС вказав на важливі деталі у спорах щодо місця проживання малолітньої дитини.

 Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.