Орган місцевого самоврядування vs територіальна громада. Право чи безправ’я?
Алла Лесько
Кандидат юридичних наук, суддя Верховного Суду у відставці, адвокат
5 червня 2024 року Велика Палата Верховного Суду ухвалила знакове судове рішення – постанову у спорі, що виник з правовідносин оренди землі (справа № 914/2848/22). У низці більш пізніх постанов підтримала правові висновки, висловлені цій справі, отже вони є сталими.
В цій справі Велика Палата сформулювала правовий висновок, відповідно до якого «норми, що регулюють розмір, форму та порядок внесення орендної плати за землі державної та комунальної власності, характеризуються більшим ступенем імперативності регулювання порівняно із землями приватної власності» (п.91).
Як відзначила Велика Палата у п.97 згаданої постанови, «За змістом статті 18 Закону України «Про оцінку земель» нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності».
Порядок затвердження технічної документації з оцінки земель визначений статтею 23 Закону України «Про оцінку земель». Частинами першою, третьою та четвертою цієї статті передбачено, що технічна документація з бонітування ґрунтів та нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою (п.98 постанови).
Отже, за висновком Великої Палати нормативна грошова оцінка земель встановлюється шляхом затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, яка здійснюється відповідною сільською, селищною, міською радою. Зазначене імперативне регулювання унеможливлює встановлення нормативної грошової оцінки земельних ділянок договором, зокрема договором між органом місцевого самоврядування і орендарем (п.101).
У пункті 103 згаданої постанови Велика Палата Верховного Суду виснувала, що з моменту початку застосування відповідно до пункту 271.2 статті 271 Податкового кодексу України нового розміру нормативної грошової оцінки земельних ділянок державної та комунальної власності автоматично змінюються і права та обов`язки сторін договору оренди в частині розміру орендної плати, якщо він визначений у відсотковому співвідношенні до нормативної грошової оцінки.
А оскільки орендар, який посилався на неправомірність розміру нормативної грошової оцінки як бази обрахунку орендної плати, не може бути позбавлений доступу до правосуддя, Велика Палата абсолютно обґрунтовано у пункті 114 зауважила, «що у спорах, які стосуються визначення розміру орендної плати за користування земельними ділянками державної та комунальної власності, у тому числі і у зв`язку зі зміною нормативної грошової оцінки землі, доводи учасників щодо правомірності / неправомірності визначеного розміру нормативної грошової оцінки землі як бази обрахунку орендної плати підлягають обов`язковій перевірці з огляду на положення частини другої статті 21 Закону України «Про оренду землі» та статей 5, 13 Закону України «Про оцінку земель».
Підсумовуючи, Велика Палата у пункті 115 постанови вказала: «Зі змісту оскаржуваних рішень встановлено, що суди попередніх інстанцій не дослідили надану позивачем технічну документацію про нормативну грошову оцінку земельної ділянки та не надали оцінки доводам відповідача про неможливість застосування наданої позивачем нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що свідчить про порушення судами попередніх інстанцій норми частини п`ятої статті 5 Закону України «Про оцінку землі», відповідно до якої нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, що є підставою для скасування судових рішень».
Отже, у справі №914/2848/22 Велика Палата сформулювала абсолютно чіткі правові висновки, які до того ж узгоджуються з постановою від 23 листопада 2021 року у справі №359/3373/16-ц, в якій Велика Палата знову звернула увагу, що «рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування за умови його невідповідності закону не тягне тих юридичних наслідків, на які воно спрямоване. Тому під час розгляду справи, в якій на вирішення спору може вплинути оцінка рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування як законного або протиправного, не допускається відмова у позові з тих мотивів, що рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування не визнане судом недійсним, або що таке рішення не оскаржене, відповідна позовна вимога не пред`явлена. Під час розгляду такого спору слід виходити з принципу jura novit curia - «суд знає закони» Тому суд, незалежно від того, оскаржене відповідне рішення чи ні, має самостійно дати правову оцінку рішенню органу державної влади чи місцевого самоврядування та викласти її у мотивувальній частині судового рішення.» (п.109,п.142 постанови).
Відповідно до цих правових висновків Великої Палати Верховного Суду у справі №914/2848/22 технічна документація з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, затверджена рішенням міської ради, повинна бути предметом оцінки суду, як того і вимагає ст.124 Конституції України.
(Для зручності надалі також використовується коротка назву «Технічна документація»)
В іншому разі, формальна перевірка судом адміністративної юрисдикції самої тільки процедури ухвалення органом місцевого самоврядування рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населеного пункту та за умови її дотримання призводила би до можливості застосування, хоча і процедурно вірно затвердженої, але неправомірної (розробленої з порушенням встановлених норм, правил та стандартів) Технічної документації, яка відповідно до пункту 289.1 статті 289 Податкового Кодексу України слугує базою для оподаткування та сплати орендної плати мешканцями територіальної громади.
Проте такий стан речей є неприпустимим, оскільки обов’язку землекористувачів сплачувати земельний податок або орендну плату кореспондує їх право на встановлення щодо них обов’язкових податків та платежів до відповідних бюджетів у чіткій відповідності до вимог закону.
Аналогічний підхід застосовано Верховним Судом у постанові від 10 березня 2020 року у справі №160/1088/19.
Статтею 18 Закону № 1378-IV «Про оцінку земель» встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності.
Отже, нормативна грошова оцінка земельних ділянок не є винятково сукупністю науково-технічних розрахунків, який доступний для розуміння тільки вузького кола спеціалізованих фахівців, а є документом, який повинен на момент його затвердження рішенням органу місцевого самоврядування відповідати державним стандартам, нормам, правилам, а також іншим нормативно-правовим актам, які регулюють порядок її розроблення та затвердження.
В різні періоди нормативно правові акти, яким повинна відповідати технічна документація з нормативної грошової оцінки земель, зазнавали певних актуальних змін, тож нагадаємо, для прикладу, декілька з них: Методика нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 1995 р. № 213; Порядок грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів №18/15/21/11 від 25.01.2006 р.; Галузевий стандарт СОУ ДКЗР 00032632-012:2009 «Оцінка земель. Правила розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів», затверджений наказом Держкомзему від 24.06.2009 № 335 та зареєстрований Українським науково-дослідним інститутом стандартизації, сертифікації та інформатики Держспоживстандарту України 10.09.2009 за № 32595752/1927 (далі по тексту – Стандарт)
Ці підзаконні нормативні акти містять чіткі норми та перевірка Технічної документації на предмет їх додержання не завжди вимагає спеціальних технічних знань.
Для прикладу, пунктом 3.2.9 Стандарту передбачено, що збір вихідних даних для розрахунку витрат на освоєння та облаштування території здійснюється за формами згідно Додатка Б. Додатки Б 1- Б.24 мають бути підписані посадовою особою та завірені печаткою підприємства, установи чи організації, на балансі яких перебувають об’єкти, що передбачені цими додатками.
А, якщо наявні в Технічній документації вихідні дані для нормативної грошової оцінки земель щодо інженерної мережі (дамби, дренажі, намив, берегоукріплення); водопостачання (насосні станції, очисні споруди, магістральна мережа); каналізації (водозабори, перекачка тощо); зовнішнього освітлення (мережі, опори, електрошафи); дощової каналізації; телефонного зв’язку (АТС, лінійні споруди); кабельного телебачення (станції з обладнанням, телевізійна мережа); вулично-дорожньої мережі, надані не посадовими особами установ чи організації, на балансі яких перебувають об’єкти, що передбачені цими додатками, а створеним місцевою радою структурним підрозділом?
Чи потрібні спеціальні технічні знання для перевірки такого факту? Очевидно, що ні.
Або чи потрібні спеціальні технічні знання для надання оцінки зазначеному в Технічній документації: «по переважній більшості наданих показників окремих елементів інженерно-транспортної та природоохоронної інфраструктури міста наведена не повна відновна, а балансова вартість, тобто без урахування індексації основних фондів, яка здійснювалася за останні роки. В зв’язку з цим, для розрахунку повної відновної вартості елементів інфраструктури використовувались натуральні показники. Розрахунок їх відновної вартості здійснювався на основі «Сборника укрупненных затрат по застройке, инженерному оборудованию, благоустройству и озеленению городов различной величины и народнохозяйственного профиля для всех природно-климатических зон страны» (Москва,1986 г.)»
Розрахунок відновної вартості елементів інфраструктури міста на підставі цього «Сборника» здійснений вже після початку російської збройної агресії проти України та анексії Криму.
Очевидно не потребує спеціальних технічних знань перевірка судом доводів сторони про порушення при розробці технічної документації органом місцевого самоврядування пункту «в» ч. 3 ст. 27 Закону України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 року N 858-IV, який зобов’язує міську раду як замовника документації із землеустрою проводити відбір розробників документації із землеустрою на конкурсній основі, а не на власний розсуд посадової особи, оскільки технічна документація розробляється за рахунок коштів місцевого бюджету.
Звісно, говорити про правомірність чи неправомірність такої нормативної грошової оцінки, затвердженої рішенням місцевої ради, доведеться мовою судових рішень й основою, на якій судові рішення повинні ґрунтуватися, є стаття 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Зрозуміло, що в спорах, які стосуються оцінки правомірності/неправомірності технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста, затвердженої рішенням міської ради, може виникнуть ще декілька питань.
Зокрема, висновок суду щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста як неправомірної має наслідком ненадходження до місцевого бюджету певної частини платежів з орендної плати, обчисленої на підставі такої нормативної грошової оцінки. То як бути з обов’язком орендаря сплачувати орендну плату?
Відповідь можна знайти у постанові Верховного Суду у складі палати з розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду від 28.04.2020 у справі №904/164/19, яка дійшла висновку, що «Покладення на Відповідача зазначеного обов`язку становило б порушення принципу належного урядування, на обов`язковості дотримання якого неодноразово наголошував Європейський Суд з прав людини. Так, Європейський Суд з прав людини послідовно зазначав, що «помилки державних органів повинні служити на користь постраждалих осіб, особливо за відсутності іншого приватного інтересу. Іншими словами, ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються»
Отже покладення на орендаря обов`язку виконувати положення рішення міської ради, якою затверджено неправомірну технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста, означало б виправлення помилок міської ради, допущених при прийнятті таких рішень, за рахунок відповідачів, що не відповідає принципу належного урядування» (п.63 постанови).
До того ж, зазвичай, орендарі все ж сплачують орендну плату, встановлену на підставі попередньої нормативної грошової оцінки землі, щодо якої спору між сторонами не існує.
Також невизначеним може видаватися питання, чи є технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста регуляторним актом - прийнятим уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий актом?
Оскільки відповідно до пункту 289.1 статті 289 Податкового Кодексу України, для визначення розміру податку та орендної плати використовується нормативна грошова оцінка земельних ділянок з урахуванням коефіцієнта індексації, визначеного відповідно до законодавства, то технічна документація з нормативної грошової оцінки земель населеного пункту, затверджена рішенням міської ради, і становить у сукупності з рішенням міськради той регуляторний нормативно-правовий акт, який визначає розмір податку та орендної плати.
Тут можна провести певну аналогію з рішенням міської ради про затвердження генерального плану міста. Адже ніхто на теперішній час не вважає регуляторним нормативно-правовим актом саме по собі рішення міської ради про затвердження, без його невід’ємної частини – Генерального плану міста.
Закон «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» №1160-IV від 11.09.2003 р. передбачив право фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань на подання зауважень і пропозицій щодо проекту регуляторного акту, яким логічно не може вважатися тільки текст рішення міської ради про затвердження, без матеріалів Технічної документації.
Стаття 9 Закону № 1160- IV встановлює, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.
Оприлюднення проекту регуляторного акту – рішення міської ради з його невід’ємною частиною Технічною документацією робить можливим для фізичних та юридичних осіб подати зауваження і пропозицій, зокрема, й щодо невідповідності вихідних даних, наданих для розроблення Технічної документації, ще на цьому етапі.
Це дозволило би уникнути численних судових спорів з приводу стягнення орендної плати в контексті неправомірності нормативної грошової оцінки земельної ділянки як бази обрахунку земельного податку та орендної плати.
Стаття 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 21 травня 1997 року №280/97-ВР встановлює основні принципи місцевого самоврядування, серед яких: законність; гласність; підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб.
Мешканці (громадяни, суб’єкти господарювання) є основою територіальної громади, а не заручники органу місцевого самоврядування. І ні генеральний план міста, ні детальні плани територій, ні технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста не стають автоматично правомірними тільки тому, що міською радою ухвалено рішення про їх затвердження.
При цьому, обсяг фактичного опублікування матеріалів Технічної документації як проекту регуляторного акта не може залежати від суб’єктивної думки посадових осіб місцевого самоврядування щодо їх достатності для обізнаності платників податків та орендарів.
Застосування ж Технічної документації, яка не була оприлюднена у відповідному обсязі на етапі затвердження й при цьому ґрунтується на невірних розрахунках, невідповідних вихідних даних, очевидних арифметичних помилках та не відповідає низці підзаконних нормативних актів, які регулюють порядок її розроблення, безумовно призводить до порушення прав фізичних та юридичних осіб.
Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER та WhatsApp, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.
