Рахункова палата провела аудит щодо управління Мін’юстом науково-дослідними установами судових експертиз

Рішенням Рахункової палати від 23 грудня 2022 №28-1 затверджено Звіт про результати аудиту ефективності управління науково-дослідними установами судових експертиз Міністерства юстиції, що має фінансові наслідки для державного бюджету.

Метою аудиту було встановлення фактичного стану справ та надання оцінки здійснення Мін’юстом повноважень з управління науково-дослідними установами судових експертиз Мін’юсту (НДУСЕ).

Як зазначається у звіті, на сьогодні відповідно до норм Закону 4038-XII «Про судову експертизу»  у підпорядкуванні Мін’юсту діє низка НДУСЕ.

У НДУСЕ, зокрема КНДІСЕ, проводиться значна кількість особливо складних судових експертиз у резонансних справах, підставою для здійснення яких є, зокрема, відповідне судове рішення чи рішення органу досудового розслідування.

Особливої актуальності набувають нові види та підвиди судових експертиз: експертиза зброї, військова, психологічна експертиза із застосуванням поліграфа тощо. Ці експертизи потребують відповідного наукового, матеріально-технічного забезпечення та належного фінансування.

Отже, питання встановлення фактичного стану справ та надання оцінки здійснення Мін’юстом повноважень з управління НДУСЕ, що мають фінансові наслідки для державного бюджету, є актуальними. Такий аудит проводився вперше.

Статтею 7 Закону № 4038 визначено: судово-експертну діяльність здійснюють державні спеціалізовані установи, їх територіальні філії, експертні установи комунальної форми власності, а також судові експерти, які не є працівниками зазначених установ, та інші фахівці (експерти) з відповідних галузей знань у порядку та на умовах, визначених цим Законом.

До державних спеціалізованих установ належать:

• науково-дослідні установи судових експертиз Міністерства юстиції України;
• науково-дослідні установи судових експертиз, судово-медичні та судово-психіатричні установи Міністерства охорони здоров’я;
• експертні служби Міністерства внутрішніх справ, Міністерства оборони, Служби безпеки України та Державної прикордонної служби.

Судово-експертна діяльність, пов’язана з проведенням криміналістичних, судово-медичних і судово-психіатричних експертиз, здійснюється виключно державними спеціалізованими установами.

Відповідно до підпункту 5 пункту 3 Положення №228 експертне забезпечення правосуддя визначено одним з основних завдань Мін’юсту. Міністр юстиції відповідно до пункту 12 Положення № 228, зокрема

• забезпечує організацію науково-методичного забезпечення судово-експертної діяльності та організаційно-управлінські засади діяльності НДУСЕ,
• призначає на посаду керівників таких установ, зокрема на конкурсних засадах в порядку, визначеному Мін’юстом, звільняє їх з посади, приймає рішення щодо їх заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності;
• організовує внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечує їх здійснення в Мін’юсті та бюджетних установах, що належать до сфери управління Мін’юсту.

Перелік платних послуг, що надаються НДУСЕ, затверджено Постановою №804, якою визначено, зокрема, що:

• вартість проведення судових експертиз та експертних досліджень, включених до переліку платних послуг, що надаються НДУСЕ, визначається відповідно до нормативної вартості однієї експертогодини, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 01.07.96 № 710 «Про затвердження Інструкції про порядок і розміри відшкодування витрат та виплати винагороди особам, що викликаються до органів досудового розслідування, прокуратури, суду або до органів, у провадженні яких перебувають справи про адміністративні правопорушення, та виплати державним спеціалізованим установам судової експертизи за виконання їх працівниками функцій експертів і спеціалістів»;
• інші послуги, включені до затвердженого цією постановою переліку, надаються НДУСЕ за згодою сторін за плату в обсязі, що відшкодовує витрати, пов'язані з їх виконанням.

Крім того, відповідно до пункту 12 Інструкції про порядок і розміри компенсації (відшкодування) витрат та виплати винагороди особам, що викликаються до органів досудового розслідування, прокуратури, суду або до органів, у провадженні яких перебувають справи про адміністративні правопорушення, та виплати державним спеціалізованим установам судової експертизи за виконання їх працівниками функцій експертів і спеціалістів, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 01.07.96 № 710, з метою впорядкування вартості проведення експертиз у НДУСЕ, наказами Мін’юсту щороку затверджується нормативна вартість однієї експертогодини.

Пунктом 1-2 постанови Кабінету Міністрів від 01.07.1996 № 710 визначено, що вартість однієї експертогодини коригується щороку станом на 1 січня з урахуванням індексу споживчих цін (індекс інфляції) за відповідний період.

Наприклад, у 2018 році нормативна вартість однієї експертогодини становила 143 грн, у 2019 році – 157 грн, у 2020 році – 163,44 грн, у 2021 році – 171,61 гривні.

При цьому аудит у КНДІСЕ засвідчив, що зазначена вартість не відповідає реальним витратам підрозділів КНІДСЕ на їх надання, що включають заробітну плату, відшкодування вартості комунальних послуг та утримання нерухомого майна, витратні матеріали тощо, не компенсує витрат, а оновлення матеріально-технічної бази здійснюється за рахунок коштів спеціального фонду.

Отже, правового врегулювання потребує питання визначення економічно обґрунтованої нормативної вартості однієї експертогодини експертиз і експертних досліджень, що призначаються у кримінальних провадженнях та справах про адміністративні правопорушення, та досліджень за матеріалами кримінальних проваджень, що призначаються органами досудового розслідування, прокуратури та суду.

Відповідно до розділу III Положення № 301:

• фахівці, які не є працівниками державних спеціалізованих установ і мають намір отримати (підтвердити) кваліфікацію судового експерта, за проходження підготовки (стажування) вносять плату до відповідних установ, розмір якої визначається відповідно до кошторису витрат з урахуванням кількості навчальних годин для проведення лекційних, практичних занять та кількості годин для складання рецензій на проєкти (копії) висновків;
• розмір плати за проведення занять та складання рецензій визначається відповідно до додатка 16 до Наказу МОН № 557.

Встановлено, що в період, який підлягав аудиту (2019-2021 роки), у КНІДСЕ плата за проведення навчання (стажування) фахівців, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, затверджувалася наказами директора «…згідно з вимогами постанови Кабінету Міністрів України від 27.07.2011 № 804 «Деякі питання надання платних послуг науково-дослідними установами судових експертиз Міністерства юстиції» та наказу Міністерства освіти і науки України від 26.09.2005 № 557 «Про впорядкування умов оплати праці та затвердження схем тарифних розрядів працівників навчальних закладів, установ освіти та наукових установ»…у розмірах, що відшкодовують витрати, пов'язані з їх виконанням…». 

При цьому додатком до цих наказів є лише Розрахунок розміру плати за проведення навчання, який визначає кількість годин теорії за програмами 1, 2, 3, у тому числі рецензування, а також вартість навчання за програмами 1, 2, 3, у тому числі вартість рецензування. Кошторисів витрат, що містили б інформацію про склад витрат, пов'язаних з проведенням навчання (стажування) фахівців, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, немає.

Таким чином, КНІДСЕ норма пункту 6 розділу III Положення № 301 не  застосовується.

Отже, нормативно-правове забезпечення, що стосується управління НДУСЕ та їх діяльності, є достатнім, але потребує вдосконалення з метою комплексного розвитку судової експертизи.

При цьому, зазначає Рахункова палата, необхідно врегулювати питання визначення вартості експертиз і експертних досліджень, що призначаються у кримінальних провадженнях та справах про адміністративні правопорушення, та досліджень за матеріалами кримінальних проваджень, що призначаються органами досудового розслідування, прокуратури та суду.

Стосовно стану планування та здійснення видатків науково-дослідних установ судових експертиз Міністерства юстиції України, то як зазначає РП, на 2021 рік законом України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» бюджетні призначення за КПКВК 3601070 затверджено в сумі 414 054,1 тис. грн, тобто потребу в коштах, визначену Мін’юстом, задоволено в повному обсязі з урахуванням показників бюджетного запиту за відповідними напрямами.

«Аналіз показників паспорта бюджетної програми свідчить, що використання бюджетних коштів затверджено за 5 напрямами, при цьому, на відміну від бюджетного запиту та початкової редакції паспорта бюджетної програми (передбачав чотири напрями використання коштів), затверджено додатковий напрям використання коштів – «Придбання та монтаж приміщення модульного типу для розміщення лабораторії молекулярно-генетичних досліджень» (9 100,0 тис. грн за спеціальним фондом). До того ж передбачено використання коштів за напрямом «Придбання криміналістичного обладнання», крім загального фонду, на суму 50 000,0 тис. грн (19 одиниць), за спеціальним фондом – 34 600,0 тис. грн (26 одиниць).

Таким чином, середня вартість придбання одиниці криміналістичного обладнання за рахунок коштів загального фонду становить (за розрахунками) 2 631,6 тис. грн, а спеціального – 1 330,8 тис. грн, тобто вартісні показники відрізняються майже у два рази.

Це стало у подальшому однією з причин штучної економії частини коштів за результатами проведених у 2021 році публічних закупівель криміналістичного обладнання. Так, за рахунок загального фонду замість 19 одиниць криміналістичного обладнання фактично закуплено 81 одиницю. Отже, показник продукту перевиконано (при використанні коштів загального фонду в сумі 49 658,5 тис. грн) у понад 4 рази, а фактична середня вартість закупівлі одиниці обладнання становить 613,1 тис. грн (тобто фактична вартість одиниці обладнання є меншою у понад 4 рази від вартості, врахованої у паспорті бюджетної програми – 2 631,6 тис. гривень).

Довідково. У звіті про виконання паспорта бюджетної програми станом на 01.01.2022 таке перевищення Мін’юстом пояснюється проведенням публічних закупівель шляхом відкритих торгів, у результаті чого вартість обладнання зменшилася. Водночас у поясненнях щодо відхилення планових показників закупівлі обладнання зазначається, що у зв’язку із ростом цін на обладнання, яке планувалося придбати, установами придбано аналоги цього обладнання від інших виробників за нижчою ціною. Це дало змогу закупити НДУСЕ більше одиниць криміналістичного обладнання, ніж планувалося. На збільшення кількості одиниць придбаного обладнання також вплинули першочергові виробничі потреби установ, які виникли впродовж року.

За даними звіту про виконання паспорта на 2021 рік за КПКВК 3601070, при затверджених обсягах видатків у сумі 460 254,1 тис. грн використано (касові видатки) 475 533,8 тис. грн, тобто на 15 279,7 тис. грн більше затвердженого обсягу. Обсяг відхилення щодо збільшеного обсягу проведення касових видатків обліковується за спеціальним фондом та пояснюється отриманням НДУСЕ субвенції на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку регіонів та збільшенням надходжень до спеціального фонду.

За результатами аналізу інформації, наведеної у звіті про виконання паспорта бюджетної програми, встановлено, що за 7 результативними показниками продукту перевиконано три показники, один недовиконано, 3 показники виконано на рівні запланованого. Недовиконано на 10 одиниць показник щодо кількості завершених у 2021 році розробок (за планового обсягу 59 завершено 49 розробок, 10 розробок продовжено на рік)», - йдеться в звіті.

Зазначене, вказує РП, свідчить про недостатню обґрунтованість окремих показників при підготовці бюджетного запиту і паспорта бюджетної програми за визначеними напрямами використання бюджетних коштів у 2021 році.

В цілому, як вказує Рахункова палата, аудит виявив, що Мін’юст подавав до Єдиного реєстру об’єктів державної власності неточну інформацію про об’єкти державної власності трьох НДУСЕ: Харківського (щодо будівлі та земельної ділянки), Одеського (щодо будівлі та частини квартири) і Донецького (щодо нежитлових приміщень і двох земельних ділянок).

Крім того, Мін’юст не забезпечив реєстрації речових прав на окремі нерухомі об’єкти державної власності, а саме земельну ділянку площею близько третини гектара, що перебуває в постійному користуванні Харківського інституту, та частину квартири площею 27,4 кв. м, придбану Одеським інститутом. Щодо останньої також немає оригіналу договору купівлі-продажу та не проведена переоцінка  вартості (облікова залишкова вартість становить лише 4 тис. гривень). Відповідно, є ризики втрати цих об’єктів із державної власності. 

Залишається невирішеним питання повернення зі сфери управління Мін’юсту до господарського відання одного з комунальних підприємств міста Києва нежитлових приміщень загальною площею понад 4,1 тис. кв. м, в яких розміщується Київський науково-дослідний інститут судових експертиз.

Визначена в бюджетних запитах Мін’юсту потреба в коштах загального фонду для здійснення видатків на проведення судової експертизи й розробки методики проведення судових експертиз задовольнялася переважно у повному обсязі, проте окремі показники бюджетних запитів і паспортів бюджетної програми у 2019–2021 роках були недостатньо обґрунтовані. Аудитори Рахункової палати встановили суттєві відмінності між даними бюджетних запитів та паспортів бюджетних програм, а також неодноразове коригування паспортів програм як за результативними показниками, так і  напрямами використання коштів.

Результати аудиту засвідчили непоодинокі випадки коригування календарних планів науково-дослідних робіт (НДР) та доопрацювання наукових розробок, що призводить до додаткових затрат праці науковців, зростання витрат і, відповідно, до неекономного витрачання коштів державного бюджету.

Аудит засвідчив, що визначена Кабміном вартість однієї години експертиз і досліджень, що призначаються органами досудового розслідування, прокуратури та суду, не відповідає реальним витратам НДУСЕ на їх проведення, вартість наданих послуг не компенсує затрат, а оновлення матеріально-технічної бази здійснюється коштом спеціального фонду. Отже, необхідно врегулювати нормативну вартість однієї експертогодини.

Спеціалісти Рахункової палати зазначають, що Мін’юст у цілому забезпечив функціонування системи внутрішнього контролю, проте невчасно ухвалював управлінські рішення про призначення відповідального з внутрішнього контролю та затвердження відповідної інструкції.

Крім цього, під час проведення Міністерством у 2019−2021 роках перевірок окремих НДУСЕ було виявлене неналежне функціонування у них системи внутрішнього контролю.

Нижче наводимо висновки та пропозиції РП.

ВИСНОВКИ

Незважаючи на окремі недоліки, Мін’юстом загалом забезпечено ефективне управління НДУСЕ при реалізації функції спрямування і контролю за діяльністю цих установ.

Допущено низку недоліків при реалізації функції управління об’єктами державної власності (підпункт 95 пункту 4 Положення № 228):

• до Єдиного реєстру об’єктів державної власності у 2019–2021 роках подавалась неточна інформація щодо об’єктів державної власності ННЦ «ІСЕ ім. Засл. проф. М. С. Бокаріуса», Одеського і Донецького НДІСЕ, що є недотриманням вимог пункту 4 Положення № 467;
• не забезпечено державної реєстрації речових прав на нерухоме майно: земельну ділянку    площею    0,2795 га    (ННЦ    «ІСЕ    ім.    Засл.    проф. М. С. Бокаріуса») та частину квартири площею 27,4 кв. м (Одеський НДІСЕ), на яку немає оригіналу договору купівлі-продажу та переоцінку вартості якої не здійснено, що створює ризики втрати цих об’єктів державної власності;
• не вирішено питання повернення зі сфери управління нежитлових приміщень, у яких розміщується КНДІСЕ.

Визначена в бюджетних запитах Мін’юсту потреба в коштах загального фонду за КПКВК 3601070 для здійснення видатків на проведення судової експертизи і розробки методики проведення судових експертиз задовольнялася переважно у повному обсязі.

Водночас допущено недостатню обґрунтованість окремих показників при підготовці бюджетних запитів і паспортів бюджетної програми за КПКВК 3601070 за визначеними напрямами використання бюджетних коштів у 2019–2021 роках.

Зазначене підтверджується суттєвими відмінностями між даними бюджетних запитів та паспортів бюджетної програми, неодноразовим коригуванням цих паспортів не лише за результативними показниками, а й за напрямами використання бюджетних коштів.

Не вжито належних заходів для запобігання ризикам неекономного використання бюджетних коштів за КПКВК 3601070 за напрямом «Розробка методики проведення судових експертиз», заниження вартості НДР, а також незарахування на баланс нематеріальних активів (майнових прав на результати НДР) за первинною вартістю, що включає всі витрати, понесені на їх створення.

Згідно з пунктом 33 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу порушення встановлених вимог щодо ведення бухгалтерського обліку є порушенням бюджетного законодавства.

Нормативно-правове забезпечення питань управління НДУСЕ та їх діяльності є достатнім, при цьому встановлено необхідність його подальшого вдосконалення з метою комплексного розвитку судової експертизи.

Потребує правового врегулювання питання визначення економічно обґрунтованої нормативної вартості однієї експертогодини експертиз і експертних досліджень, що призначаються у кримінальних провадженнях та справах про адміністративні правопорушення, та досліджень за матеріалами кримінальних проваджень, що призначаються органами досудового розслідування, прокуратури та суду.

Мін’юст як головний розпорядник коштів державного бюджету забезпечував функціонування системи внутрішнього контролю, здійснював відповідні заходи для поліпшення її роботи. При цьому мали місце недоліки в частині своєчасності прийняття управлінських рішень щодо призначення відповідальної особи з внутрішнього контролю та затвердження нової редакції Інструкції з внутрішнього контролю.

Крім того, результати проведених у 2019−2021 роках Мін’юстом перевірок діяльності окремих НДУСЕ науково-дослідні установи судових експертиз, що належать до сфери управління Міністерства юстиції України свідчать, що належної системи внутрішнього контролю цими установами не створено.

ПРОПОЗИЦІЇ

Рішення Рахункової палати та Звіт про результати аудиту ефективності управління науково-дослідними установами судових експертиз Міністерства юстиції України, що має фінансові наслідки для державного бюджету, надіслати Верховній Раді України протягом 15 днів із дня затвердження Звіту.

Відомості про результати аудиту ефективності управління науково- дослідними установами судових експертиз Міністерства юстиції України, що має фінансові наслідки для державного бюджету, у формі рішення Рахункової палати надіслати Кабінету Міністрів України та запропонувати врегулювати питання визначення економічно обґрунтованої нормативної вартості однієї експертогодини.

Рішення Рахункової палати та Звіт про результати аудиту надіслати Мін’юсту та рекомендувати забезпечити:

• при реалізації функції управління об’єктами державної власності – подання повної та достовірної інформації до Єдиного реєстру об’єктів державної власності, реєстрацію речових прав на земельні ділянки та нерухоме майно НДУСЕ, а також вирішення питання повернення зі сфери управління нежитлових приміщень, у яких розміщується КНДІСЕ;
• належне обґрунтування показників і напрямів використання бюджетних коштів при складанні бюджетних запитів та паспортів бюджетної програми за КПКВК 3601070 на наступні бюджетні періоди;
• економне використання бюджетних коштів, спрямованих на виконання НДР, достовірне визначення їх вартості та оприбуткування на баланс нематеріальних активів (майнових прав на результати НДР);
• вжиття заходів для правового врегулювання питання визначення економічно обґрунтованої нормативної вартості однієї експертогодини;
• ефективне функціонування системи внутрішнього контролю в Мін’юсті та НДУСЕ, невідкладне затвердження нової редакції Інструкції з організації внутрішнього контролю в системі Мін’юсту;
• розроблення та затвердження плану заходів щодо усунення виявлених аудитом порушень і недоліків;
• інформування Рахункової палати у встановленому законодавством порядку про стан виконання наданих за результатами аудиту рекомендацій

Рішення Рахункової палати та Звіт про результати аудиту надіслати КНДІСЕ та рекомендувати:

розробити та затвердити план заходів щодо усунення виявлених аудитом порушень і недоліків;

інформувати Рахункову палату у встановленому законодавством порядку про стан виконання наданих за результатами аудиту рекомендацій.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.