КСУ визнав неконституційним надання прокурору можливості представляти інтереси держави в суді через неналежний захист цих інтересів владою

Другий сенат Конституційного Суду України 3 грудня на пленарному засіданні ухвалив Рішення у справі за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю „Рейнір Бізнес Груп“ (далі – Товариство). Про це повідомив КСУ.

▪️ Товариство звернулося до Суду з клопотанням перевірити на відповідність статті 1311 Конституції України приписи абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону України „Про прокуратуру“ від 14 жовтня 2014 року № 1697–VII зі змінами (далі – Закон).

▪️ Відповідно до статті 23 Закону „прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу“ (абзац перший частини третьої).

▪️ Згідно з частиною четвертою статті 23 Закону „наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

▪️ Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

▪️ Прокурор зобов’язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб’єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб’єктом владних повноважень“ (абзаци перший, другий, третій).

Розв’язуючи порушені в конституційній скарзі питання, Конституційний Суд України виходив із того, що внаслідок унесення змін до Конституції України Законом України „Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)“ від 2 червня 2016 року № 1401–VIII відбулося звуження конституційної функції прокуратури, передбаченої пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України, порівняно з тією, яка була визначена в пункті 2 частини першої статті 121 Конституції України до конституційної реформи 2016 року. Таке звуження полягає, зокрема, у встановленні ознаки виключності для випадків здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді, що їх має бути визначено в законі.

Суд констатував, що словосполучення „у виключних випадках“, яке міститься в пункті 3 частини першої статті 1311 Конституції України, вказує на його обмежувальний характер. Він не наділяє прокуратуру універсальними повноваженнями щодо представництва інтересів держави в суді та не встановлює для неї загальної чи альтернативної компетенції, а стосується представництва інтересів держави в суді лише у виняткових, нетипових за своєю юридичною природою обставинах.

Відповідно й припис „у виключних випадках і в порядку, що визначені законом“, який міститься в пункті 3 частини першої статті 1311 Конституції України, серед іншого, означає, що хоча законодавець і має дискрецію щодо унормування в законах України випадків і порядку здійснення представництва прокуратурою інтересів держави в суді, однак обов’язковим є те, щоб такі випадки не лише установлювалися законом, а й були об’єктивно винятковими, чітко обмеженими, зведеними до мінімально необхідних, обумовленими особливими обставинами та сприймалися стороннім спостерігачем не як загальні правила, а саме як винятки.

Для того, щоб ці випадки не порушували конституційних меж відповідної функції прокуратури, їх перелік має бути чітким та вичерпним, а критерії/ознаки їх установлення прокурором та умови й порядок реалізації його повноважень у судовому провадженні мають бути детально внормовані законом.

Юридичне регулювання представництва прокурором інтересів держави в суді має чітко закріплювати його допоміжний (субсидіарний) характер, а також забезпечувати, щоб прокуратура, виконуючи цю функцію, не здійснювала функцій інших суб’єктів владних повноважень без наявності об’єктивних підстав.

Суд наголосив, що законодавче регулювання має унеможливлювати свавілля прокурора в питаннях представництва інтересів держави в суді, його безпідставне втручання в діяльність інших суб’єктів владних повноважень та законну діяльність учасників правовідносин, а також будь-яку регламентацію таких дій прокурора лише підзаконними актами, зокрема наказами Генерального прокурора, оскільки це призведе до порушення конституційного балансу повноважень між органами державної влади та створить ризик необґрунтованого втручання в права і свободи різних суб’єктів, у повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

У Рішенні зазначається, що участь прокурора в судових провадженнях поза сферою кримінального права не має ставити під сумнів реалізацію конституційного права на судовий захист, гарантованого статтею 55 Основного Закону України, для суб’єктів, прав та інтересів яких це стосується, а також дотримання основних засад судочинства, що їх визначено, зокрема, пунктами 1, 3 частини другої статті 129 Конституції України.

Вирішуючи питання про відповідність Конституції України абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в частині „прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави“, Суд виходив із того, що об’єктивно неможливо вичерпно визначити в Законі зміст поняття „інтереси держави“ без ризику істотного зниження ефективності здійснення відповідної функції прокуратури, з покладеного на прокурора обов’язку доводити підстави для представництва, а також із того, що здійснення представництва прокурором порушених чи загрожених інтересів держави можливе лише після підтвердження судом наявності підстав для цього. З огляду на зазначене Суд дійшов висновку, що абзац перший частини третьої статті 23 Закону у відповідному аспекті не суперечить Конституції України.

Водночас Суд наголосив, що законодавець має обов’язок та не позбавлений можливості конкретизувати перелік випадків представництва прокурором інтересів держави в суді, зокрема вказавши на критерії/ознаки їх установлення, для визначення меж дискреції прокурора та суду без шкоди для ефективності виконання прокуратурою покладеної на неї функції.

Невизначення в Законі меж дискреції для прокурора і суду, які розв’язують питання про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, має наслідком можливість керуватися цим органам фактично лише власним суб’єктивним розумінням того, що означає „не здійснює“ або „неналежним чином здійснює“. Це вказує на те, що дискреція прокурора та суду, яка випливає зі змісту відповідних приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, є такою, що її межі не визначені Законом чітко і зрозуміло. Унаслідок цього винятковий процесуальний інструмент прокуратури перетворено на універсальний механізм представництва інтересів держави в суді, чим розширено зміст відповідної конституційної функції прокуратури.

Отже, окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв’язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб’єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, суперечать статтям 6, 8, пункту 3 частини першої статті 1311 Основного Закону України.

Суд також вказав, що припис пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України має розглядатися у взаємозв’язку, зокрема, з приписами статті 55 Конституції України. Законодавче регулювання представництва прокурором інтересів держави в суді формує правове середовище здійснення правосуддя та безпосередньо впливає на умови реалізації права на судовий захист.

Нечіткість визначення окремими приписами абзацу першого частини третьої статті 23 Закону відповідних випадків представництва прокурором інтересів держави в суді та підстав його звернення до суду не забезпечує юридичної визначеності для інших суб’єктів владних повноважень та заінтересованих учасників суспільних відносин та створює суттєві ризики, реальну загрозу порушення основних засад судочинства, закріплених пунктами 1, 3 частини другої статті 129 Конституції України, ще на стадії звернення прокурора до суду та істотно ускладнює реалізацію учасниками процесу конституційного права на судовий захист.

З огляду на зазначене Суд дійшов висновку, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв’язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб’єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, суперечать також статті 55, пунктам 1, 3 частини другої статті 129 Конституції України.

Водночас, проаналізувавши приписи абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону в їх системному зв’язку та у взаємозв’язку з іншими приписами Закону та інших законів України Суд, зокрема, зазначив, що цими приписами встановлено низку гарантій належної реалізації функції прокуратури щодо представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, визначених законом.

Дослідивши питання, порушені в конституційній скарзі, Суд визнав такими, що відповідають Конституції України, абзаци перший, другий, третій частини четвертої статті 23 Закону.

Водночас Суд визнав неконституційними окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв’язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб’єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Установивши невідповідність Конституції України окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, Суд відтермінував утрату ними чинності. Так, у Рішенні встановлено, що вони втрачають чинність із 1 січня 2027 року.

Суд також постановив, що дія Рішення не поширюється на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону та продовжують існувати після втрати ними чинності.

Обираючи такий підхід, Суд врахував передусім, що в період дії воєнного стану в Україні вагомою є потреба усебічно забезпечити захист інтересів держави Україна та стабільність конституційного правопорядку, й виходив із того, що неперервність виконання прокуратурою визначених Конституцією України функцій є важливою передумовою належного функціонування держави в умовах воєнного стану.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.