Практичні питання застосування норм Конституції як норм прямої дії

Олександр Кравець,
суддя Одеського апеляційного адміністративного суду, 
к. ю. н.

У статті досліджується питання правової природи та ефективності застосування норм Конституції України як норм прямої дії, коли суд адміністративної юрисдикції  доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, враховуючи межі конституційної та адміністративної юрисдикцій.

Ключові слова: Конституція України, тлумачення Конституції України, практика Європейського суду з прав людини, верховенство права, конституційна юрисдикція, адміністративна юрисдикція, пріоритетність застосування та обов’язковість виконання міжнародних договорів.

Постановка проблеми:

Згідно вимог ст. 8 Конституції України [1] в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

В умовах конституційно-правової реформи в Україні забезпечення реалізації принципу верховенства права з метою захисту порушених, невизнаних чи оспорюваних прав, свобод та законних інтересів, насамперед при здійсненні правосуддя, є основним запобіжником звернення із позовами до держави до ЄСПЛ.

При розгляді деяких справ суди адміністративної юрисдикції стикаються із нормативно-правовими актами, що суперечать Конституції України та були застосовані суб’єктами владних повноважень.

До набуття законної сили законодавством України щодо внесення змін та доповнень до процесуальних кодексів, згідно ч. 5 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі — КАС України) [2], у разі виникнення в суду сумніву під час розгляду справи щодо відповідності закону чи іншого правового акту Конституції України, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України, суд звертається до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акту.

Безумовно, як до, так і після зміни процесуального законодавства єдиним органом, який, відповідно до вимог Конституції України та Закону України від 13.07.2017 № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» [3], розглядає питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) чинних актів (їх окремих положень), є Конституційний Суд України.

15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», відповідно до якого Кодекс адміністративного судочинства України [4] викладено в новій редакції.

Статтею 7 КАС України,у вищевказаній редакції, окрім повноважень суду на застосування аналогії закону та права, закріплено обов’язок  суду адміністративної юрисдикції при вирішенні справ, у разі невідповідності правового акту Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту — застосовувати  правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України, а якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд зобов’язаний не застосовувати такий закон чи інший правовий акт, а застосовувати норми Конституції України як норми прямої дії та після винесення рішення у справі звернутись до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акту, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України. Крім того, зазначено, що якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору України.

При вирішенні справ суд адміністративної юрисдикції використовує декілька механізмів:

-  застосування принципу верховенства права, з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини (ст. 8 Конституції України, ст. 6 КАС України та ч. 1 ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 року [5]);

- реалізації принципів пріоритетності застосування та обов’язковості міжнародних договорів, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України (ст. 3, 7 КАС України та ст. 15 Закону України «Про міжнародні договори» [6]);

- пріоритетності застосування норм Конституції України над іншими нормативно-правовими актами (ст. 3, 7 КАС України);

- застосовування норм Конституції України як норм прямої дії, якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України (ст. 7 КАС України);

- аналогія закону та аналогія права.

Причому, згідно з вимогами ч. 3 ст. 6 КАС України, звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Стаття 9 Конституції України визначає, що чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Також відповідно до вимог другої частини цієї ж статті, укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

За діючою процедурою, Конституційний Суд України за зверненням Президента України або щонайменше сорока п’яти народних депутатів України, або Кабінету Міністрів України, надає висновки про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов’язковість.

Таким чином, можна стверджувати, що міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є не тільки частиною національного законодавства відповідно до ст. 9 Конституції України, але й відповідають Конституції України та, по суті, за юридичною силою стоять першими після Конституції України при вирішенні справ судом адміністративної юрисдикції.

Європейська Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року [7] (надалі — Конвенція) була ратифікована Законом України № 475/97-ВР від 17.07.97 [8].

Положення статей ЄКПЛ кореспондуються із положеннями наступних статей Конституції України:

стаття 2 ЄКПЛ  «Право на життя» — статті 27 Конституції України,

стаття 3 ЄКПЛ «Заборона катування» — статті 28 Конституції України,

стаття 4 ЄКПЛ «Заборона рабства і примусової праці» — статті 28 Конституції України,

 стаття 5 ЄКПЛ «Право на свободу та особисту недоторканність» — статті 29 Конституції України,

 стаття 6 ЄКПЛ «Право на справедливий суд» — статтям 55, 59, 61, 62 Конституції України, 

 стаття 7 ЄКПЛ  «Жодного покарання без закону» — статті 58 Конституції України, 

 стаття 8 ЄКПЛ  «Право на повагу до приватного і сімейного життя» — статтям 23, 30, 31, 32, 50, 54 Конституції України, 

 стаття 9 ЄКПЛ  «Свобода думки, совісті і релігії» — статті 35 Конституції України,

 стаття 10  ЄКПЛ «Свобода вираження поглядів» — статтям  34, 54 Конституції України,

 стаття 11ЄКПЛ  «Свобода зібрань та об'єднання» — статтям 36, 37, 39 Конституції України,

 стаття 12 ЄКПЛ «Право на шлюб» — статті 51 Конституції України,

 стаття 13 ЄКПЛ «Право на ефективний засіб юридичного захисту» — статтям 55, 56 Конституції України,

 стаття 14 ЄКПЛ  «Заборона дискримінації» та Протокол 12 до ЄКПЛ — статті 24 Конституції України, 

стаття 1 «Захист права власності» Додаткового Протоколу до ЄКПЛ — статтям 41, 46, 47 Конституції України,

стаття 3 «Право на вільні вибори» Додаткового Протоколу до ЄКПЛ — статтям 69-71 Конституції України,

стаття 4 «Право не бути притягнутим до суду або покараним двічі» Сьомого Протоколу до ЄКПЛ — статті 61 Конституції України.

Конституційний Суд України при розгляді справ конституційної юрисдикції  враховує приписи чинних міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та практику тлумачення і застосування цих договорів міжнародними органами, юрисдикцію яких визнала Україна, зокрема Європейським судом з прав людини. Оскільки деякі статті Конституції України кореспондується зі статтями  Конвенції, Конституційний Суд України застосовує у своїй практиці  принцип дружнього ставлення до міжнародного права та практику тлумачення та застосування вказаних статей Конвенції Європейським судом з прав людини при розгляді справ. Це було вперше сформульовано у рішенні КСУ від 1.06.2016 № 2-рп[9], а також отримало повторне застосовування у рішенні від 8.09.2016 № 6-рп[10].

За сталою практикою ЄСПЛ, Конституційний Суд України має здійснювати тлумачення відповідних положень Основного Закону України, так і суди адміністративної юрисдикції мають здійснювати тлумачення правових норм у спосіб, що призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики ЄСПЛ (див. рішення у справі "Скордіно проти Італії" (Scordino v. Italy) (№ 1) [ВП], № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V [11] та  п. 52 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Щокін проти України" (заяви №№ 23759/03 та 37943/06) від 14 жовтня 2010 року, яке набуло статусу остаточного 14 січня 2011 року[ 12]).

Враховуючі вищевказане, можна дійти до висновку, що порушення конвенційних норм, встановлених у рішеннях ЄСПЛ, що тлумачать відповідні норми Конвенції, у випадку, коли конвенційні права кореспондуються з відповідними конституційними правами, можна одночасно вважати порушеннями норм Конституції України, використовуючи тлумачення їх у світлі практики ЄСПЛ.

Адже суд адміністративної юрисдикції при розгляді справ керується як принципом верховенства права, що застосовується з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, так і безпосередньо нормами Конституції України, які тлумачаться Конституційним Судом України із врахуванням принципу дружнього ставлення до міжнародного права та практики Європейського суду з прав людини.

Нагадаємо, що строки конституційного провадження встановлені ст. 75 Закону України «Про Конституційний Суд України», згідно з якою він не повинен перевищувати шість місяців, якщо інше не встановлено цим Законом, а строк конституційного провадження не може перевищувати один календарний місяць для справ:

1) про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України;

2) за зверненням Президента України щодо конституційності актів Кабінету Міністрів України відповідно до пункту 15 частини першої статті 106 Конституції України;

3) щодо яких Сенат, Велика палата визнали конституційне провадження невідкладним.

Існуюча на цей час практика конституційного провадження, свідчить про недотримання власне Конституційним Судом України строків встановлених Законом, не зважаючи на те, що майже кожна справа, що знаходиться у його провадженні має велике суспільне значення не тільки для існуючих правовідносин, їх правової визначеності та й тепер для подальшого звернення до ЄСПЛ з питань порушення прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

Яскравим прикладом стала постанова  Верховного Суду у зразковій справі № 806/3265/17 (Пз/9901/2/18) від 19 вересня 2018 року [13] щодо оскарження дій органу Державної міграційної служби України щодо відмови в оформленні та видачі паспорта громадянина України старого зразка у вигляді  книжечки (на паперових носіях) та зобов’язання його оформлення  та видачі без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру, а саме: без формування (присвоєння) унікального номеру запису в Єдиному державному демографічному реєстрі (УНЗР) та будь якого іншого цифрового ідентифікатора, без від цифрованого образу обличчя особи, без від цифрованих відбитків пальців рук.

У вказаній справі Верховний Суд зробив висновок, що норми Закону № 5492-VI на відміну від норм Положення № 2503-XII (теж діючого на момент виникнення правовідносин) не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорту у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім'я та по-батькові, та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог статті 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було «встановлене законом») не було «необхідним у демократичному суспільстві» у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя, у контексті неможливості реалізації права на власне імя, що становить порушення статті 8 Конвенції.

Крім того, Верховний Суд звернув увагу, що перелік підстав, які становлять легітимну мету обмежень прав і свобод особи, є вичерпним. Свобода розсуду держав щодо встановлення обмежень є вузькою. Проте слід оцінити, чи передбачене законом таке обмеження, чи відповідає обмеження «нагальній суспільній потребі», тобто чи є воно необхідним у демократичному суспільстві і чи відповідає воно легітимній меті (див., наприклад, рішення ЄСПЛ у справі «Svyato-Mykhaylivska Parafiya v. Ukraine» від 14 червня 2007 року). Установленість обмежень законом передбачає чіткість і доступність  закону, що встановлює такі обмеження. Кожна людина повинна мати відповідне уявлення про норми, які можуть бути застосовані щодо її відповідного права. Вимога чіткого  закону, який передбачає обмеження права, має ту саму мету: кожна людина повинна мати можливість передбачити наслідки своєї поведінки. Рівень чіткості, який вимагається від національного законодавства, яке в будь-якому разі не може передбачати усі можливі випадки, багато в чому залежить від змісту відповідного акта, сфери, яку він регулює, чисельність й статусу тих, кому він адресований (див. рішення ЄСПЛ у справі «Groppera AGand Others v. Switzerland» від 28 березня 1990 року).

Тобто будь-яке обмеження прав і свобод особи повинно бути чітким та законодавчо визначеним, однак у даному випадку таке обмеження, як неможливість отримання паспорта у формі книжечки, законодавством не передбачено.

Крім того, відповідно до статті 14 Конвенції, користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою — статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, незалежності до національних меншин, майнового стану, народження або за іншою ознакою.

При цьому Верховний Суд взяв до уваги, що ЄСПЛ у своєму рішенні у справі «Х'ю Джордан проти Великої Британії» сформулював таку позицію: «Якщо загальна політика або захід мають непропорційно шкідливі наслідки для конкретної групи, то вони (загальна політика або захід) можуть вважатися дискримінаційними, незважаючи на те, що вони не спрямовані конкретно на цю групу».

Також Верховний Суд зробив висновок, що позбавлення особи можливості отримання паспорта у традиційній формі — у вигляді книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді ID-картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не було необхідним у демократичному суспільстві, і воно є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого надмірного особистого тягаря.

Слід відзначити, що вперше вказана правова позиція була сформульована Одеським апеляційним адміністративним судом у постанові від  19 грудня 2017 року у cправі № 815/3817/17 [14].

Таким чином, враховуючи, що порушення положень статей Конституції України, що кореспондуються із положеннями статей ЄКПЛ, дорівнює порушенню міжнародного договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, та принципу верховенства права, після змін у процесуальне законодавство законодавцем надано процесуальну можливість судам адміністративної юрисдикції без довгого очікування вирішення справ Конституційним Судом України та відповідного порушення ст. 6 ЄКПЛ, вирішувати справи, застосовуючи норми Конституції України як норми прямої дії, використовуючи тлумачення ЄСПЛ, із послідуючим зверненням щодо конституційності нормативно-правового акту, а у разі сумніву щодо питання конституційності — використовувати норми міжнародних договорів та практику ЄСПЛ як джерело права, реалізуючи принцип верховенства права.

Таким чином, по суті, було вирішено питання меж адміністративної та конституційної юрисдикцій, але вказане правозастосування повністю залежить від рівня володіння судами адміністративної юрисдикції актуальною практикою ЄСПЛ та принципами, на яких базується вказана практика, без яких неможливо коректне оперування вказаними інструментами.

Список використаної літератури:

1. Конституція України [https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80];

2. Кодекс адміністративного судочинства України в редакції діючої до 15.12.2017 року [https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2747-15/ed20170803];

3. Закон України від 13.07.2017 № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» [https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2136-19];

4. Кодекс адміністративного судочинства України в редакції діючої  з 15.12.2017 року [https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2747-15];

5. Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 року [https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3477-15];

6. Закон України № 1906-IV від 29 червня 2004 року «Про міжнародні  договори України» [https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1906-15 ];

7. Європейська Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод від 4 листопада 1950 року [https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_004];

8. Закон України від 17 липня 1997 року «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» [https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/475/97-%D0%B2%D1%80];

9. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення третього речення частини першої статті 13 Закону України «Про психіатричну допомогу» (справа про судовий контроль за госпіталізацією недієздатних осіб до психіатричного закладу) від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016 [https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v002p710-16];

10. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини п’ятої статті 21 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» (справа про завчасне сповіщення про проведення публічних богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій) від 8 вересня 2016 року № 6-рп/2016 [https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v006p710-16];

11. Рішення ЄСПЛ у справі SCORDINO v. ITALY (No. 1) (заява 36813/97) від 26.03.2006 року [https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-72925%22]}];

12. Рішення ЄСПЛ у справі «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року заяви № 23759/03 та № 37943/06 [https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/974_858];

13. Постанова Верховного Суду у зразковій справі № 806/3265/17 (Пз/9901/2/18) від 19 вересня 2018 року [http://reyestr.court.gov.ua/Review/76822787];

14. Постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2017 року у справі № 815/3817/17 [http://reyestr.court.gov.ua/Review/71149104].