Квалифоценивание и мониторинг судейских обязанностей: итоги работы группы президентской Комиссии по правовой реформе

Как известно, Президент Владимир Зеленский создал Комиссию по вопросам правовой реформы, в рамках которой действуют отдельные рабочие группы. Ключевой для реформы судебной системы является рабочая группа по вопросам развития законодательства об организации судебной власти и осуществления правосудия.

Впрочем, данная Комиссия не успела принять участие в разработке закона о судебной реформе (законопроекта №1008), который предусматривает перезапуск ВККС, сокращение Верховного Суда и очищение рядов Высшего совета правосудия. Также ни Комиссия, ни профильная рабочая группа не утверждали внесенный в парламент законопроект №2314 об изменениях в процессуальные кодексы — ХПК, ГПК и КАСУ.

Дальнейшие шаги в направлении судебной реформы, по словам заместителя руководителя Офиса Президента Андрея Смирнова, до нового года должна будет представить именно рабочая группа.

Кроме того, не так давно Андрей Смирнов возглавил данную группу вместо ректора Национальной школы судей Николая Онищука, который стал его заместителем.

18 ноября под председательством Николая Онищука состоялось второе по счету заседание рабочей группы, на котором был представлен и принят за основу проект Концепции усовершенствования действующего законодательства о судоустройстве, статусе судей, судопроизводстве и смежных правовых институтах. Текст проекта (в предварительной версии — ведь над ним еще будет работать редакционная комиссия) в тот же день опубликовала «Судебно-юридическая газета».

Над этим проектом работали подгруппы. Впрочем, в ходе обсуждения выяснилось, что спорных вопросов осталось достаточно много. Некоторые предложения вызвали открытую критику членов рабочей группы.

В частности, не нашло поддержки предложение предоставить автономию административной юстиции, создав отдельный Высший административный суд. Также споры разгорелись вокруг прописанного в Концепции создания Сената Верховного Суда и усиления роли кассационных судов, вокруг квалификационных требований к кандидатам в судьи апелляционных инстанций и так далее (подробнее можно прочитать в текстовой трансляции).

В итоге было принято решение принять Концепцию за основу и создать редакционную комиссию, чтобы доработать ее с учетом озвученных изменений. В редакционную комиссию вошли Александр Дроздов, Николай Онищук, Инна Емельянова, Александр Сердюк, Ирина Венедиктова, Роман Куйбида, Александр Банчук, Наталья Блаживская и Дмитрий Гудыма.

Что предлагается Концепцией

Всего концепция состоит из 51 пункта (в ходе обсуждения ее предложили дополнить и изменить некоторые пункты). Часть из них относится к организации судебной власти в Украине.

Так, изначально проектом, вынесенным на рассмотрение рабочей группы 18 ноября, предлагалось:

1) Усовершенствование организации судебной власти Украины:

• Пересмотреть сеть окружных местных судов, в частности, с учетом административно-территориальной реформы и создания ОТГ
• Создать Высший административный суд как суд первой инстанции по рассмотрению административных дел при участии центральных органов власти. Судом апелляционной инстанции для дел, рассмотренных Высшим админсудом как судом первой инстанции, должен выступать Кассационный административный суд в составе Верховного Суда (предложение не нашло поддержки — прим. ред.)
• Отделить административные суды с целью создания автономной трехуровневой вертикали в системе судоустройства Украины
• Оптимизировать организационную структуру Верховного Суда включительно с созданием Сената Верховного Суда для рассмотрения межюрисдикционных споров (предложение вызвало возражения отдельных членов рабочей группы)
• Законодательно унормировать деятельность Палаты по рассмотрению дел о коррупционных преступлениях в составе Кассационного уголовного суда
• Усовершенствовать правовое регулирование Рады судей Украины, включая вопрос структуры и полномочий Рады судей и ее аппарата
• Оптимизировать законодательно определенный статус главы суда, согласно рекомендациям Консультативного совета европейских судей №19 (2016) о роли глав судов

2) Пересмотреть основы кассационного судопроизводства, а именно: повысить роль кассационных судов Верховного Суда в обеспечении унификации судебной практики и единства применения закона в соответствующих юрисдикциях. С этой целью, в частности, пересмотреть объем процессуальных полномочий Большой Палаты Верховного Суда, механизмы «overruling», внедрить дополнительные процессуальные фильтры для кассационного обжалования

3) Усовершенствовать правовое регулирование деятельности Высшего совета правосудия, включая его полномочия, структуру, службу инспекторов, а также регламентацию процедур

4) Реорганизовать систему органов судебной власти путем создания отдельных кадровых и дисциплинарных органов, которые формируются Высшим советом правосудия на конкурсных основаниях. В частности, создать при ВСП единый орган для рассмотрения дисциплинарных производств относительно судей и прокуроров, а также единый квалификационный орган, ответственный за осуществление отбора и карьеры судей и прокуроров (что касается последних — по истечении срока приостановления соответствующих положений закона о прокуратуре)

5) Усовершенствовать процедуру квалификационного оценивания судей, в частности, путем:

• Обнародования решений квалификационной комиссии судей относительно оценивания и судейских досье в формате открытых данных и оперативное обновление этой информации на веб-сайте Комиссии
• Раскрытие информации обо всех этапах оценивания во время конкурса на веб-сайте Комиссии
• Внедрение тестовой формы выполнения практических заданий
• Усовершенствование законодательного регулирования статуса, порядка формирования и организационно-правовых основ деятельности Общественного совета добропорядочности (ГРД), включая порядок обжалования его выводов

6) Улучшить доступность правосудия, внедрить полноценный суд присяжных и пересмотр приговоров своевольно осужденных, в частности:

• Пересмотреть ставки судебного сбора в сторону уменьшения для отдельных категорий дел, где они составляют существенное препятствие для доступа к суду
• Внедрить электронное правосудие с возможностью рассмотрения дел онлайн, независимо от местоположения сторон и суда, что будет способствовать равномерному распределению дел между судами и судьями
• Законодательно предусмотреть доступ судьи к государственным реестрам
• Обеспечить механизмы реализации права на суд присяжных по рассмотрению отдельных категорий дел (отдельные вид особо тяжких преступлений) через функционирование жюри присяжных, которое решает вопрос виновности лица с учетом процессуальных предохранителей
• Предусмотреть механизмы пересмотра приговоров лиц, которые своевольно приговорены к пожизненному или другому длительному лишению свободы с определением законодательных критериев и с использованием детектора лжи (на выполнение мер общего характера, определенных решениями ЕСПЧ)

7) Внедрить мониторинг соблюдения судейских обязанностей путем усовершенствования и имплементации процедур регулярного оценивания судьи, которые могут иметь последствием, в частности, и увольнение судьи с должности в случае нарушения судьей обязанности подтвердить законность происхождения имущества (п. 6 ч. 6 ст. 126 Конституции Украины)

8) Усовершенствовать дисциплинарную ответственность

• Пересмотреть и усовершенствовать перечень оснований для дисциплинарной ответственности судей и прокуроров, составы видов такой ответственности и пр.
• Изменить основания дисциплинарной ответственности судьи, в частности, исключив такое основание как анонимные сообщения (о чем много дискутировали в ходе принятия законопроекта 1008 — прим. ред.)

9) Усовершенствовать основы ответственности судей и членов органов судейского самоуправления:

• Пересмотреть институт ответственности судей за постановление заведомо неправосудного приговора, решения, определения или постановления (ст. 375 УК)
• Усовершенствовать основания и механизмы для увольнения судей/членов органов судейского самоуправления по мотивам несоответствия способа/уровня жизни имуществу и доходам
• Внедрить механизмы отстранения судьи от административной должности одновременно с принятием решения об отстранении его от осуществления правосудия

10) Усовершенствовать методологию и порядок квалификационного оценивания путем пересмотра законодательных подходов к соотношению распределения баллов квалификационного компонента экзамена с компонентами проведения собеседования и изучения досье, а также относительно целесообразности использования балльной системы в процедурах психологического тестирования

11) Унифицировать процедуру замещения вакансий в местных судах кандидатами на должность судьи и судьями на основании сопоставимых базовых показателей (критериев)

12) Засчитывать научную степень, полученную в военном вузе и стаж научной работы для кандидатов на должность судьи апелляционного суда, Высшего специализированного суда и Верховного Суда

13) Внедрить институт начальной (сокращенной, от 1 до 3 месяцев) подготовки (стажировки) в Национальной школе судей кандидатов на должности судей апелляционных, высших спецсудов и Верховного Суда, которые не имеют судейского опыта

14) Внедрить институт отзыва (возвращения) судей в отставке

15) Внедрить ответственность за публичную критику судебного решения, которое вступило в законную силу, со стороны должностных лиц и представителей публичной власти (адвокатов) (предложение вызвало дискуссию и требует уточнения)

16) Пересмотреть механизм определения размера ежемесячного пожизненного денежного содержания судьи. С этой целью исключить пункт 25 Заключительных и переходных положений Закона «О судоустройстве и статусе судей»

17) Усовершенствовать законодательство, в частности:

• Подготовить законодательные предложения относительно учета особенностей публичной службы в системе правосудия и устранения разногласий между законодательством по вопросам публичной службы, трудовым и законодательством о судоустройстве
• Внести изменения в ст. 22 Закона «Об обращениях граждан», изложив ее в редакции: «Руководителя и другие должностные лица государственной власти (кроме судей, которые занимают административные должности), местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, независимо от формы собственности, объединения граждан, обязаны проводить личный прием граждан
• Ч. 1 ст. 135 Закона «О судоустройстве и статусе судей» изложить в такой редакции: «Судейское вознаграждение является составляющей независимости судьи, регулируется этим Законом и не может определяться другими нормативно-правовыми актами. Размер судейского вознаграждения не может быть уменьшен».

18) Расширить способы альтернативного (внесудебного) и досудебного урегулирования спора. Усовершенствовать урегулирование спора при участии судьи, в частности:

• Реализовать положения ч. 4 ст. 124 Конституции об установлении для отдельных категорий споров обязательного досудебного порядка урегулирования спора (мировое судопроизводство, медиация, а в делах административного судопроизводства — обязательных административных процедур (апелляции и пр.), в том числе путем принятия Кодекса административных процедур)
• Реформировать третейское судопроизводство, международный коммерческий арбитраж относительно расширения их компетенции, а также законодательно закрепить институт медиации
• Оптимизировать ставки судебного сбора с целью способствовать тому, чтобы участники процесса использовали внесудебные способы решения спора, и так далее

19) Ввести институт изготовления судами неполного (сокращенного) решения. Предоставить суду право в определенных процессуальными кодексами случаях изготавливать неполное (сокращенное) решение с последующим изготовлением полного текста решения по заявлению участника процесса

20) Оптимизировать институт совещательной комнаты и стадии изготовления решения с целью процессуальной экономии и повышения качества решений, в частности:

• Отказаться от обязанности суда выходить в совещательную комнату для принятия решения с предоставлением суду права самостоятельно принимать решение относительно целесообразности такого выхода
• Отказаться от института совещательной комнаты с обеспечением принципа тайны обсуждения и ввести процессуальную стадию изготовления судебного решения с последующим его опубликованием

21) Пересмотреть в процессуальных кодексах категории дел, которые рассматриваются коллегиально, с целью перехода на единоличное рассмотрение, путем:

• Максимального перехода на единоличное рассмотрение дел в судах первой инстанции
• Введения в определенных процессуальными кодексами случаях единоличного апелляционного пересмотра дел
• Внедрения в судах апелляционной и кассационной инстанций по отдельным судебным решениям, которыми не заканчивается рассмотрение дела, приятия решения единолично

22) Пересмотреть в процессуальных кодексах категории дел, которые рассматриваются апелляционными и кассационными судами как судами первой инстанции, в частности предусмотреть четко обоснованные категории дел для рассмотрения их апелляционными и кассационными судами как судами первой инстанции с максимальной передачей этих дел в местные суды

23) Оптимизировать работу Большой Палаты Верховного Суда с целью обеспечить выполнение ее главной функции — рассмотрения межюрисдикционных споров, в частности:

• Исключить из процессуальных полномочий БП ВС выполнение неприсущих ей функций — рассмотрение дел как судом первой инстанции (апелляции) и рассмотрения дел по мотивам исключительной правовой проблемы
• Предоставить право суду первой инстанции (после открытия производства по делу) обратиться к БП ВС с представлением об определении юрисдикции в деле, в котором юрисдикция ранее не была определена БП ВС и пр.

24) Изменить подходы к законодательному регулированию кассационного рассмотрения, определению кассационной инстанции исключительно как «суда права», обеспечению выполнения кассационными судами главной функции – стабильности и единства судебной практики. Установить процессуальные фильтры относительно кассационного обжалования

25) Предусмотреть в процессуальном законодательстве дополнительные механизмы противодействия злоупотреблению участниками процесса своими процессуальными правами

26) Обеспечить эффективные механизмы досудебного и внесудебного урегулирования споров путем гармонизации нашего законодательства с моделями в ЕС

27) Разработать рамочный закон о медиации

28) Установить в ГПК, ХПК и КАСУ перечень случаев, где досудебное урегулирование является обязательным

29) Стимулировать меры досудебного урегулирования и применения институтов освобождения от судебного сбора или его возвращение в случае альтернативного урегулирования спора

30) Усовершенствование третейского судопроизводства с целью перезагрузки третейских судов путем повышения требований к учредителям, третейским судьям и пр.; уточнить и расширить подведомственность третейским судам; усиление гарантий судебной защиты прав участников третейского рассмотрения и третьих лиц; определение реальных механизмов «контроля» за деятельностью третейских судов

31) Повысить эффективность международного коммерческого арбитража путем:

• Закрепления («сохранения») за апелляционными судами полномочий рассматривать ходатайства об отмене, признании и приведении в исполнение арбитражных решений, заявления о принятии обеспечительных мер и заявления об обеспечении доказательств в арбитражном процессе
• Определение возможности расширения перечня арбитрабельности споров
• Освобождение от налогообложения арбитражного сбора
• Уточнение статуса МКАС при ТПП (в частности, путем предоставления ему статуса юрлица)
• Установление в спецзаконодательстве, которое регулирует деятельность государственных предприятий, дополнительных условий относительно урегулирования споров (например, рекомендационные нормы относительно арбитражных оговорок в их внешнеэкономических контрактах)
• Внесение изменений в процессуальное законодательство относительно порядка и последствий признания судом обстоятельств, установленных решением арбитража или третейским судом
• Уточнение гарантий конфиденциальности для арбитров и третейских свудей
• Урегулирование вопроса предоставления разрешения на выполнение мер обеспечения иска, выданных международным коммерческим арбитражем
• Условия признания недействительными арбитражных сделок
• Ограничение оснований отмены арбитражных решений и пр.

32) Усовершенствовать процедуру урегулирования спора при участии судьи, в частности:

• Требования относительно содержания определения о проведении «судебной медиации»
• Создания гарантий в части злоупотребления правами
• Урегулирования отдельных прав и обязанностей третьих сторон
• Уточнения прав и обязанностей (ограничений) для судьи во время такой процедуры
• Уточнение перечня споров, где судебная медиация не применяется

Пункты 33-41 касаются выполнения судебных решений (в частности, предлагается кодифицировать законодательство об исполнении решений, включая выполнение решений Европейского суда по правам человека, усовершенствовать механизм ареста средств на банковских счетах и т. д.).

Последний раздел проекта Концепции — об адвокатуре (пункты 42-51). Он выписан более чем широко. Это и устранение чрезмерных полномочий по контролю госорганов за деятельностью адвокатов, расширение гарантий независимости адвокатов, усовершенствование самоорганизации адвокатуры, уточнение положений о видах адвокатской деятельности и прав адвоката при этом, расширение доступа адвоката к государственным реестрам, уточнение условий и ограничений доступа к адвокатской деятельности, усовершенствование квалифэкзамена, стажировки кандидатов, порядка ведения Единого реестра адвокатов, урегулирование процессуального статуса и полномочий помощников адвоката и пр.

Также в 51-м пункте указано усовершенствование организационных основ и гарантий деятельности органов адвокатского самоуправления, уточнение статуса и полномочий Национальной ассоциации адвокатов, основ финансирования органов самоуправления адвокатуры.

Впрочем, станет ли данная Концепция почвой для конкретных законопроектов — пока вопрос, особенно с учетом того, что некоторые пункты не находят полной поддержки внутри самой рабочей группы.

Ранее «Судебно-юридическая газета» писала, как рабочая группа Комиссии по вопросам правовой реформы при Президенте предлагает поменять судебную систему и судопроизводство.

Детально о некоторых предложенных концепциях можно прочитать здесь.