Спір державних органів між собою: чому Велика Палата закрила провадження

Велика Палата Верховного Суду по справі № 826/3115/17 за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної регуляторної служби України про скасування розпорядження, вирішила що ця справа не підвідомча адміністративним судам.

При ухваленні рішення ВП ВС виходила з наступного.

Згідно з КАСУ до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18) сформульовано правову позицію згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах.

Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Відповідно, ВП ВС зазначила, що за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень.

Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

ВП ВС у цій справі визнала правильною думку колегії Касаційного адміністративного суду про те, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Міністерством екології та природних ресурсів України та Державною регуляторною службою України.

Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.

Щодо права звернення до суду

Статтею 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Водночас згідно статтею 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

Одночасно, судді не знайшли у жодному нормативно-правовому акті права Міністерства екології та природних ресурсів України на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України , тому погодилися з думкою про те, що Міністерство екології та природних ресурсів України у цій справі не має права на звернення до суду.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу за позовною заявою особи, яка не має права на звернення до суду, чим допустили порушення норм процесуального права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.

Нагадаємо, що у лютому 2017 року Міністерство екології та природних ресурсів України звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної регуляторної служби України про скасування розпорядження останньої від 27 січня 2017 року № 13 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, видане за результатами скарги Підприємства «Миротворець» Білоцерківської міської громадської організації «Громадська єдність» від 28 листопада 2016 року.

Зокрема, Міністерство екології та природних ресурсів України зауважує, що рішення, ухвалене Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування, було прийнято з порушенням встановленого строку на його розгляд.

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 28 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року, Міністерству екології та природних ресурсів України у задоволенні позову відмовив.

 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив із того, що Міністерство екології та природних ресурсів України у цій справі не має права на звернення до суду, оскільки право Міністерства екології та природних ресурсів України на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті.

При цьому КАС також зазначив, що цей спір не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку спір виник не про розмежування компетенції між Міністерством екології та природних ресурсів України та Державною регуляторною службою України.

Тому КАС вирішив передати справу на розгляд Великої Палати ВС.

Раніше Касаційний господарський суд ВС нагадав про субсидіарну роль прокурора в процесі.