Схвалення спрощеної процедури перспективних планів формування територій: наказ згори чи розумна стратегія

Кабінет міністрів України на чолі з Олексієм Гончаруком намагається пришвидшити процес децентралізації. До таких висновків можна дійти, проаналізувавши проект закону про внесення змін до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад (ОТГ)» (щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей)  (№2189 від 30.09.2019), який 5 грудня 277 голосами за  схвалила Верховна Рада України.

Центральною частиною документа стане зміна прийняття перспективних планів: виключення із списку тих, хто їх схвалюватиме з обласних рад.

Перспективний план — це загальний орієнтир, який бачить держава щодо об’єднання громад. Він складається з графічної та текстової частини та охоплює обрану адміністративно-територіальну область. 

Графічною частиною є карта, яка покликана відобразити межі громад, їх потенціал, адміністративні центри ОТГ та повний перелік населених пунктів, які увійшли до її складу.

До складу текстової частини входять паспорти спроможних громад. Вони містять кількісні характеристики населення та площі ОТГ, закладів соціальної інфраструктури, обсяги доходів, наявність приміщень для розміщення державних органів, органів місцевого самоврядування тощо.

Причиною внесення змін, як пояснюють урядовці, є недоліки, які унеможливлюють формування та утворення громад і політизують цей процес. Зокрема деякі обласні ради відверто саботують цей процес.

В українському уряді переконані, що законопроект сприятиме тому, що до кінця вже цього року перспективні плани будуть охоплювати всю територію держави. Це стане основою для нового територіального устрою, в межах якого відбудуться місцеві вибори восени наступного року.

Хід реформи

З 2014 року в Україні триває процес децентралізації суть якого — передати повноваження та фінанси з Києва в регіони, тобто від органів виконавчої влади до місцевого самоврядування.

У квітні 2014 року Кабінет міністрів України прийняв «Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади». Протягом 2014-2018 рр. були внесені зміни у низку нормативно-правових актів. Зокрема, зміни Бюджетного та Податкового кодексів дозволили реалізувати бюджетну децентралізацію. Завдяки цьому, за інформацією уряду, находження у місцеві бюджети зросли з 69 млрд грн у 2014 до 234 млрд у 2018-му.

Схвалення Закону «Про добровільне об’єднання громад» сприяло створенню протягом 2015-2018 рр. 878 об’єднаних територіальних громад (ОТГ), в яких проживало близько 9 млн громадян.

Закон «Про співробітництво територіальних громад» допоміг створити механізм вирішення важливих проблем, серед яких розвиток інфраструктури. Закон «Про засади державної регіональної політики» сприяв збільшенню державної підтримки у плані розвитку соціальних об’єктів.

У зв’язку з тим, що не всі громади на місцях бажають об’єднуватися, і виникла потреба ухвалити перспективні плани.

Мета реформи децентралізації

Головною метою децентралізації є створення ефективного механізму реалізації інтересів громадян шляхом взаємодії органів влади з населенням. Складовими цього є покращення освіти, медицини, надання адміністративних послуг та інфраструктури на місцях.

При створенні об’єднаної територіальної громади нові органи влади значно розширили повноваження. Згідно із законодавчими змінами, населені пункти, які входять до складу ОТГ, отримують кошти напряму з державного бюджету, оминаючи бюджети області, району. Об’єднуватися можуть населені пункти з різних районів, умовами є лише близьке географічне розташування та юрисдикція в межах однієї області.

Хто за що відповідає

За впровадження процесу децентралізації відповідальний віце-прем’єр-міністр і координатор Міністерства розвитку громад та територій України. На рівні областей України відповідальними за впровадженням є: заступники голів обласних державних адміністрацій (ОДА), Агенція регіонального розвитку, Центр розвитку місцевого самоврядування, який має відповідні  підрозділи в усіх обласних центрах. До їх функцій входить надавати всіляку підтримку об’єднанням в ОТГ, це зокрема: інформаційна кампанія, юридична підтримка, надання консультацій.

Створення ОТГ

При створенні ОТГ виникає новий адміністративний центр. Це, як правило, колишній районний центр або великий і потужний населений пункт. Чисельність депутатів в ОТГ варіюється залежно від кількості виборців, мінімальним показником є 12 обранців, при одній тисячі громадян, що мають право голосу. Села, які входять до складу ОТГ, очолюють старости. Керує ОТГ — голова, управління також здійснює виконавчий комітет, членами якого є секретар виконавчого комітету, секретар ради та інші. Саме ці питання і покликаний регулювати перспективний план ще не створених громад.

Ситуація сьогодні

Зараз важливою частиною децентралізації є схвалення змін до Конституції України.

В окремих областях, як то Київська та Закарпатська, взагалі виникли труднощі із процесом створення громад. Важливою частиною цього процесу стали перспективні плани, однак обласні ради часто невчасно їх приймали. Саме тому уряд вирішив їх виключити із процесу, обвинувативши у затягуванні й політизації процесу.

На думку директора центрального офісу впровадження децентралізаційної реформи Асоціації міст України Володимира Мягкохода, така ситуація виникає не через політичні процеси, а суто об’єктивні.

«Закарпатська обласна рада не розглядала це питання не тому що вона така погана, а тому що обласна державна адміністрація тривалий час не подавала проект перспективного плану, адже тодішній голова ОДА Геннадій Москаль категорично не сприймав таку форму об’єднання. У Київській області інша специфіка: землі навколо Києва достатньо дорогі, і тут ніхто ні з ким не хотів об’єднуватися», — зазначив експерт. 

На сьогодні, за словами експерта Асоціації міст України, відбулося уповільнення процесу децентралізації, Верховна Рада стала менше схвалювати законопроектів відповідного профілю.

«Поки зберігається оптимізм у цьому питанні, розуміємо, що відбувається перезавантаження влади, але очікуємо наступних кроків», — підкреслив Володимир Мягкоход. За його словами, у влади немає іншого вибору, окрім як  довести реформу до кінця, адже повернутися назад неможливо, а зупинити дорого — ускладнить бюджетні відносини, розбалансує владу, адже спірними лишаються взаємини у місцевому самоврядуванні, незрозумілим є і питання статусу РДА та ОДА.

Чи може уряд тиснути на прийняття рішення

З початку реформи об’єднання громад було добровільним. При цьому перспективні плани  Кабінет міністрів може швидко затвердити, однак  проблема буде в іншому: наскільки це відповідатиме реальній ситуації на місцях. З початком реформи децентралізації центральна влада м’яко пробувала ввести інститут примусу, коли прив’язувала фінансування до процесу створення ОТГ, але на сьогодні цей інструмент реально не запрацював.

«Як показує практика, якщо це робиться державою швидко, із примусом, без обговорень, без консультацій, то такі утворення не є дієздатними та довготривалими», — зауважив Володимир Мягкоход.

Перспективні плани не константа, вони змінюються залежно від ситуації. За словами Володимира Мягкохода, за різних умов перспективний план може підганятися під реальне об’єднання. При цьому контроль за виконанням плану покладається на ОДА, які надають висновок.

При цьому для експертів очевидно, що закон про внесення змін до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад (ОТГ)» (щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей)  має на меті завершити процес реформування і побачити перспективи створення нових громад задля завершення реформи до наступних загальних місцевих виборів.

Нагадаємо, що «Судово-юридична газета» писала про децентралізацію та оновлення законодавства про держслужбу: що планують в «Слузі народу».