На позачерговому засіданні Верховної Ради розглянуть ще один антикорупційний закон

Цього тижня Верховна Рада України на позачерговому засіданні 4 березня, окрім кадрово-звітних питань, розгляне у другому читанні законопроект № 2500 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону «Про запобігання корупції». Автором законопроекту є депутат від фракції «Слуга народу» Ганна Лічман.

У січні цього року 261 голосом за Рада підтримала законопроект у першому читанні.

12 лютого Комітет з питань антикорупційної політики розглянув 200 правок. Наразі їх текст доступний на сайті Верховної Ради.

«Судово-юридична газета» вже писала, що даним законом внесуть зміни до КАСУ і уточнять право НАЗК захищати інтереси викривачів.

Депутат зазначає, що проект обумовлено необхідністю внесення змін до чинного законодавства у зв'язку з прийняттям Закону «Про запобігання корупції». Так, в текстах окремих законів містяться бланкетні норми, що відсилають до положень Закону «Про засади запобігання і протидії корупції», який втратив чинність. Оскільки зміни були внесенні не до всіх законодавчих актів, це спричиняє виникнення законодавчих колізій.

Зміни

Серед новацій — поширення покарання за зловживання впливом не лише на органи влади, а і на місцеве самоврядування (стаття 369-2 Кримінального кодексу).

Передбачено звільнення чиновника правоохоронного органу через неможливість переведення на іншу посаду або відсутність згоди на це у зв’язку з прямим підпорядкуванням близькій особі.

У законопроекті деталізується, що персональні дані, зазначені у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, оформленій за формою, визначеною відповідно до Закону «Про запобігання корупції», не належать до інформації з обмеженим доступом, крім відомостей, визначених Законом «Про запобігання корупції».

За результатами аналізу тексту законопроекту Головне юридичне управління ВР вважає за доцільне зазначити таке.

«1. Насамперед звертаємо увагу, що на підписі у Президента України знаходиться Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення  окремих питань державної служби та електронного документообігу» (законопроект реєстраційний №2260 від 11.10.2019), яким, зокрема, вносяться зміни до Кодексу законів про працю України, Закону України «Про Службу безпеки України» іншого змісту, ніж це запропоновано поданим законопроектом. Відтак, положення законопроекту потребують відповідного коригування.

2. Законопроектом пропонується внесення змін до низки законодавчих актів, згідно з яким особа, до призначення її на посаду, зобов’язана повідомити керівництву відповідного органу про працюючих у цьому ж органі близьких їй осіб.

Слід зазначити, що особи, яких стосуються запропоновані законопроектом зміни, здебільшого належать до категорій державних службовців або до службових осіб органів місцевого самоврядування, відтак, підлягають конкурсному відбору, який передбачає певну визначену законом процедуру, а також необхідність подання пакету документів, перелік яких визначено законом.

У зв’язку з цим слід зазначити, що запропонована проектом правова конструкція щодо встановлення обов’язку повідомити певну інформацію про себе містить правову невизначеність, оскільки є незрозумілим, коли саме особа має надати таку інформацію: на етапі подання документів на конкурс чи після закінчення конкурсної процедури.

Крім того, запропоноване законопроектом положення не містить не лише механізму реалізації цього обв’язка, але й не передбачає відповідальності за його невиконання (незавершений механізм правового регулювання).

Разом з тим, у законопроекті вживаються поняття «співробітники», «працівники», «інші працівники», які зобов’язані вжити заходів щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів. За такого законодавчого підходу ці поняття охоплюють не тільки суб’єктів, на яких поширюється дія Закону  України «Про запобігання корупції». Проте відповідно до   частини першої статті 28 Закону України «Про запобігання корупції» вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів зобов’язані особи, зазначені у пунктах 1, 2  частини першої статті 3 цього Закону, тобто  суб’єкти, на яких поширюється дія Закону  України «Про запобігання корупції».

3. Підпунктом 1 пункту 1 розділу І законопроекту пропонуються зміни до статті 32 Кодексу законів про працю України, які за своїм змістом не відповідають предмету правового регулювання зазначеної статті цього Кодексу.

Зважаючи на характер запропонованих змін, відповідним положенням доцільно доповнити статтю 22 «Гарантії при укладенні, зміні та припиненні трудового договору» Кодексу законів про працю України або викласти їх у вигляді окремої статті у розділі VIII «Гарантії і компенсації» цього Кодексу.

4. Підпунктом 1 пункту 2 розділу І законопроекту пропонується у примітці до статті 45 цифри 368-369² замінити цифрами «368, 368³-369³». Проте, оскільки стаття 369¹ втратила чинність, пропоновані зміни до примітки мають бути викладені в такій редакції:

            «1) у примітці до статті 45 цифри «368-369²» замінити цифрами «368, 368³-369, 369², 369³».

5. Проектом пропонується доповнити статтю 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) частиною шостою, передбачивши, що з метою захисту прав викривача, встановлених Законом України «Про запобігання корупції», Національне агентство з питань запобігання корупції за зверненням викривача може звертатися до суду з позовом (заявою) в інтересах викривача, брати участь у розгляді справ за такими позовами (заявами), а також на будь-якій стадії розгляду вступати у справу, провадження в якій відкрито за позовами (заявами) викривачів, подавати апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими чи виключними обставинами, у тому числі у справі, провадження в якій відкрито за позовом (заявою) викривача (пункт 4 розділу І законопроекту).

Не заперечуючи проти такої пропозиції, вважаємо за необхідне зауважити таке.

Відповідно до статті 53 Закону України «Про запобігання корупції» викривачі та їх близькі особи перебувають під захистом держави. Частиною третьою цієї статті передбачено, що для захисту прав та представництва своїх інтересів викривач може звернутися до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі – Національне агентство), яке здійснює представництво в суді інтересів викривача у випадках, якщо викривач неспроможний самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження, а представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси викривача, не здійснюють або неналежним чином здійснюють його захист. При цьому зазначено, що Національне агентство має право бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди викривача, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим; має право звертатися до суду з позовом (заявою) про захист прав і свобод викривачів, брати участь у судовому розгляді справ, провадження в яких відкрито за його позовами (заявами, клопотаннями (поданнями); має право вступати у справи, провадження в яких відкрито за позовами (заявами, клопотаннями (поданнями) викривачів, на будь-якій стадії їх судового розгляду; має право ініціювати незалежно від участі Національного агентства у судовому провадженні перегляд судових рішень у порядку, встановленому законом.

Наведені положення статті 53 Закону України «Про запобігання корупції» не повною мірою втілені у КАС України.

Зокрема:

1) у змінах до статті 53 КАС України не зазначено про те, що Національне агентство повинно обґрунтувати адміністративному суду неспроможність викривача самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження, а представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси викривача, не здійснюють або неналежним чином здійснюють його захист;

2) не передбачені зміни до частини десятої статті 10 КАС України, яка визначає перелік осіб, що можуть бути присутніми під час закритого судового засідання;

3) не передбачені зміни до параграфа 2 глави 4 розділу І КАС України, який визначає участь у справі представника, осіб, які можуть бути представниками, документи, що підтверджують повноваження представника.

Отже, зміни до КАС України внесено фрагментарно та несистемно, що не враховує принципу верховенства права, передбаченого статтею 8 Конституції України.

Варто також звернути увагу, що ці зауваження стосуються й аналогічних положень, що були внесені до Цивільного процесуального кодексу України Законом України «Про внесення змін до Закону України "Про запобігання корупції" щодо викривачів корупції» від 17.10.2019 р.

6. В абзаці першому пункту 2 статті 8 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців» (підпункт 1 пункту 5 розділу І законопроекту) пропонується слова «корупційне правопорушення, пов’язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» замінити словами «адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією». Проте, оскільки поняття корупційне правопорушення охоплює і кримінальні корупційні злочини, пропонуємо слова «корупційне правопорушення, пов’язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» замінити словами «корупційне правопорушення або адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією».

7. Проектом пропонується внести зміни до частини другої статті 12 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (підпункт 2 пункту 13 розділу І законопроекту). Проте відповідно до Рішення Конституційного Суду України № 16-рп/2001 від 04.12.2001 частина друга цієї статті визнана неконституційною в частині окремих положень. У зв'язку з цим та з урахуванням запропонованих законодавцем змін пропонуємо частину другу статті 12 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» викласти в новій редакції: «Голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій не можуть бути народними депутатами України, суміщати свою службову діяльність з іншою, в тому числі на громадських засадах, крім викладацької, наукової та творчої діяльності у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку».

8. Проектом пропонується внести зміни до Закону України «Про Статут внутрішньої служби Збройних Сил України», зокрема до статей 59 та 67. Проте зазначений Закон не містить таких статей, оскільки ним лише затверджується Статут внутрішньої служби Збройних Сил України, який додається.

У зв’язку з цим абзац перший пункту 14 законопроекту пропонуємо викласти в такій редакції:

«14. У Статуті внутрішньої служби Збройних Сил України, затвердженому Законом України «Про Статут внутрішньої служби Збройних Сил України» (Відомості Верховної Ради України, 1999 р., № 22-23, ст.194 із наступними змінами):»

9. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 3 Закону України «Про запобігання корупції» члени Ради Національного банку України відносяться до осіб, на яких поширюється дія цього Закону. З огляду на це перше речення частини першої статі 65 Закону України «Про Національний банк України» (пункт 16 розділу І законопроекту) пропонуємо викласти в такій редакції:

«На членів Правління Національного банку, інших службовців Національного банку  та членів  Ради Національного банку України поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції».

10. Проектом пропонується викласти у новій редакції абзаци восьмий і дев’ятий частини восьмої статті 14 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» (підпункт 1 пункту 25 розділу І законопроекту).

Зокрема, передбачено, що особа рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби, яка повідомила про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень Закону України «Про запобігання корупції», вчинених іншими особами, не може бути звільнена зі служби чи змушена до звільнення, притягнута до дисциплінарної відповідальності у зв’язку з таким повідомленням або піддана іншим негативним заходам впливу, або загрозі таких заходів впливу.

Викривачі корупції користуються також іншими правами та гарантіями захисту, встановленими Законом України «Про запобігання корупції».

У зв’язку з такими пропозиціями з тексту частини восьмої статті 14 Закону необґрунтовано були виключені положення щодо права осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби оскаржити рішення про своє звільнення або притягнення до дисциплінарної відповідальності, що є неприйнятним в контексті захисту прав осіб. Зазначене, на нашу думку, не враховує конституційних приписів статей 22, 55 та частини першої статті 57 Конституції України, відповідно до яких забороняється звужувати існуючі права, а також гарантується право знати свої права і обов’язки.

Це саме стосується і змін до частини четвертої статті 85¹ Дисциплінарного статуту служби цивільного захисту, затвердженого Законом України «Про Дисциплінарний статут служби цивільного захисту»; частини сімнадцятої статті 14 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України»; частини другої статті 87¹ Дисциплінарного статуту Збройних Сил України, затвердженого Законом України «Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України»; частини одинадцятої статті 19 Закону України «Про Службу безпеки України»; частини вісімнадцятої  статті 5 Закону України «Про Державну спеціальну службу транспорту».

11. Пунктом 28 розділу І законопроекту пропонуються зміни до частини третьої статті 74 Регламенту Верховної Ради України. Такі ж зміни необхідно також внести і до частини другої статті 205 Регламенту, а саме: слова «про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за попередній рік за формою встановленою Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» замінити словами «особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за минулий рік за формою, визначеною відповідно до Закону України «Про запобігання корупції».

12. У пункті 33 розділу І законопроекту запропоновано зміни до частини четвертої статті 7 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», якою передбачено, що «особи, які претендують на зайняття посади членів Кабінету Міністрів України, до призначення на посаду зобов’язані повідомити керівництву Кабінету Міністрів України про працюючих у цьому органі близьких їм осіб». Проте таке поняття, як «керівництво Кабінету Міністрів України», не міститься в Конституції та законах України.  Відтак, не дотримано вимогу юридичної визначеності закону як складової принципу верховенства права (стаття 8 Конституції України).

13. Проектом пропонується частину сьому статті 9 Закону України «Про Національну гвардію України» (пункт 34 розділу І законопроекту) доповнити абзацом другим, яким передбачено необхідність письмового повідомлення відповідних керівників про близьких осіб, що проходять службу або працюють у Національній гвардії України, особами, які претендують на зайняття посад у головному органі військового управління, органах військового управління, з’єднаннях, військових частинах, вищих військових навчальних закладах, навчальних військових частинах (центрах), базах, закладах охорони здоров’я чи установах Національної гвардії України.

Однак запропонована норма не узгоджується зі структурою Національної гвардії України, визначеною частиною першою статті 5 Закону України «Про Національну гвардію України». Так, згідно з частиною першою статті 5 цього Закону до складу Національної гвардії України входять:

1) головний орган військового управління Національної гвардії України;

2) оперативно-територіальні об’єднання Національної гвардії України;

3) з’єднання, військові частини, вищі військові навчальні заклади, навчальні військові частини (центри), бази, заклади охорони здоров’я та установи, що не входять до складу оперативно-територіальних об’єднань Національної гвардії України.

У зв’язку з цим запропонована проектом норма потребує приведення у відповідність до загальної структури Національної гвардії України, визначеної у частині першій статті 5 Закону України «Про Національну гвардію України», і викладення в такій редакції:

«доповнити абзацом другим такого змісту:

«Особи, які претендують на зайняття посад у головному органі військового управління Національної гвардії України, оперативно-територіальних об’єднаннях Національної гвардії України та їх органах військового управління, з’єднаннях, військових частинах, вищих військових навчальних закладах, навчальних військових частинах (центрах), базах, закладах охорони здоров’я чи установах, що не входять до складу оперативно-територіальних об’єднань Національної гвардії України, повинні письмово повідомити відповідних керівників про близьких осіб, що проходять службу або працюють у Національній гвардії України».

14. Проектом пропонується пункт 2 частини п’ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» (пункт 37 розділу І законопроекту) доповнити абзацом другим, яким передбачити, що пункт 2 цієї частини не застосовується до курсантів вищих військових навчальних закладів, курсантів закладів вищої освіти, які мають у своєму складі військові інститути, курсантів факультетів, кафедр та відділень військової підготовки, а також до категорій осіб, які відповідно до частин п’ятої статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» звільняються від обов’язку подання декларації.

Зазначене положення є недоречним, оскільки пункт 2 (про який йдеться в цьому абзаці, що він не застосовується до відповідної категорії осіб) передбачає перевірку достовірності відомостей щодо наявності майна (майнових прав) та відповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік, набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел.

Згідно з підпунктом «г» пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про запобігання корупції» військовослужбовці строкової військової служби, курсанти вищих військових навчальних закладів, курсанти вищих навчальних закладів, які мають у своєму складі військові інститути, курсанти факультетів, кафедр та відділень військової підготовки не є суб’єктами, на яких поширюється дія цього Закону. А, відтак, вони не повинні подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

15. Підпунктом 7 пункту 39 розділу І законопроекту пропонуються зміни до примітки статті 46 Закону України «Про запобігання корупції», відповідно до яких слова «цього Закону» пропонується замінити словами «з урахуванням положень статті 1 цього Закону», а слово «дітьми» — словами «неповнолітніми дітьми станом на останній день звітного періоду».

Оскільки у тексті одного й того ж нормативно-правового акта міститься декілька різних за змістом визначень «члени сім'ї» (для всього Закону та для цілей розділу VII «Фінансовий контроль»), то це уможливлювало плутанину у процесі належного відображення інформації у декларації відповідного суб'єкта.

Запропоновані ж проектом зміни до цієї примітки  не усувають, на нашу думку, юридичну некоректність в частині застосування поняття «члени сім’ї» для цілей застосування розділу VII «Фінансовий контроль» Закону України «Про запобігання корупції». Відтак, пропонуємо таку  редакцію примітки до статті 46:

 «Примітка. У розділі VII членами сім’ї суб’єкта декларування   вважаються особи, визначені у статті 1 цього Закону, а також особи, що спільно проживали із суб’єктом декларування станом на останній день звітного періоду або сукупно протягом не менше 183 днів протягом року, що передує року подання декларації, крім його подружжя або неповнолітніх дітей».

16. Проектом пропонуються зміни до статті 27 Закону України «Про прокуратуру» (підпункт 1 пункту 40 розділу І законопроекту), які полягають в тому, що особи, які претендують на зайняття посад в органах прокуратури, до призначення на відповідну посаду зобов’язані повідомити керівництву органу, на зайняття посади в якому вони претендують, про працюючих у такому органі близьких їм осіб.

Зазначене положення, на нашу думку, не може бути предметом регулювання статті 27 Закону, оскільки вона присвячена вимогам до кандидатів на посаду прокурора. Зокрема, маються на увазі такі вимоги, як освіта, стаж роботи, знання мови.

Крім того, використане формулювання «особи, які претендують на зайняття посад в органах прокуратури» є загальним, а  відтак, під такими особами можуть розумітися, як кандидати на посаду прокурора, так і кандидати на посади державних службовців в апаратах відповідних прокуратур.

У зв’язку з цим доцільно було б внести зміни до частини шостої цієї статті, доповнивши її пунктом 4 такого змісту:

«4) прямо підпорядковуватиметься близькій особі».

Водночас пропонуємо положення щодо обов’язку кандидата на посаду прокурора повідомляти керівництво органу прокуратури про працюючих у такому органі близьких їм осіб розмістити або в статті 28 Закону України «Про прокуратуру», доповнивши її частиною третьою, або в статті 30 цього ж Закону.

17. Пунктом 54 розділу І законопроекту пропонується внести зміни до розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції», а саме доповнити пунктами 1¹ і 1² такого змісту:

«1¹. Встановити, що в деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2019 рік інформація зазначається згідно з вимогами, що діяли до введення в дію передбачених цим Законом змін до статті 46 Закону України «Про запобігання корупції». Особи, віднесені цим Законом до суб’єктів декларування, у деклараціях за 2019 рік зазначають інформацію за період, починаючи з дня набрання чинності цим Законом.

2. 1². Зміни до Закону України «Про запобігання корупції» у частині автоматизованого розподілу обов’язків з проведення перевірок між уповноваженими особами Національного агентства з питань запобігання корупції, у тому числі обов’язків з проведення повної перевірки декларацій, вводяться в дію з 1 червня 2020 року».

По-перше, необхідно зазначити, що такі зміни необхідно було вносити до Закону України «Про запобігання корупції», а не до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції». По-друге, відповідно до редакції пункту 1¹ «особи, віднесені цим Законом до суб’єктів декларування, у деклараціях за 2019 рік зазначають інформацію за період, починаючи з дня набрання чинності цим Законом». Проте згідно з пунктом 1 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції» цей Закон набирав чинності з дня, наступного за днем його опублікування, крім змін до статей 46, 52  Закону України «Про запобігання корупції», які введено в дію з 1 січня 2020 року.

Щодо запропонованої редакції пункту 1² необхідно зазначити, що з огляду на те, що ці положення вже набрали чинності з 18.10.2019 та з урахуванням приписів статті 58 Конституції України, пункт 1² необхідно виключити з тексту законопроекту.

Законопроект потребує також техніко-юридичного доопрацювання», — зазначає Головне юридичне управління Верховної Ради.

Раніше «Судово-юридична газета» повідомляла, що у Верховній Раді зареєстрували проект Постанови про звільнення директора НАБУ Артема Ситника.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.