Верховний Суд вирішив колізію стосовно регулювання державного контролю за дотриманням земельного законодавства

Верховний Суд переглянув у касаційному порядку справу за позовом фермерського господарства «Пляхівське» (далі – ФГ «Пляхівське», позивач) до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області (далі – ГУ Держгеокадастру, відповідач 1), Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог земельного законодавства України про охорону земель на території Калинівського, Літинського, Козятинського та Хмільницького районів та м. Козятин і м. Хмільник (далі – державний інспектор, відповідач 2) про визнання протиправним та скасування наказу.

У цій справі спірні правовідносини стосувалися державного контролю, проведеного відповідачами, за дотриманням фермерським господарством земельного законодавства, використанням та охороною земель та складеного за його наслідками припису про звільнення позивачем самовільно захопленої земельної ділянки.

Не погоджуючись з такими діями відповідачів та приписом, складеним за наслідками перевірки, позивач звернувся до суду з позовом, обґрунтовуючи свої вимоги тим, що відповідачі неправомірно здійснили заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, охороною та використанням земель, оскільки такий контроль здійснюється у формі перевірок, підстави і порядок проведення яких, а також види та порядок складання документів за наслідками проведення яких, на думку позивача, визначаються Законом України «Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Судами першої та апеляційної інстанцій у задоволенні позову відмовлено, оскільки предметом перевірки у цій справі була не господарська або інша діяльність позивача, а саме з`ясування питання про те, чи дійсно має місце факт самовільного зайняття земельної ділянки, і якщо так, то ким саме. На цій підставі суди також дійшли висновку про те, що до спірних правовідносин слід застосовувати положення спеціального Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», а не Закону України «Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Верховний Суд погодився з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій, касаційну скаргу ФГ «Пляхівське» залишив без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій – без змін.

Надаючи оцінку доводу скаржника про те, що судами попередніх інстанцій необґрунтовано не застосовано до спірних правовідносин положення Закону України «Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», колегія суддів виходила з того, що преамбулою цього Закону передбачено, що він визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

На цій підставі Суд дійшов висновку, що Законом України «Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» врегульовані підстави та порядок проведення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та винятково щодо суб`єктів господарювання.

Водночас, Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначає правові основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, як об`єктом такого контролю.

Відтак, оскільки предметом призначеної відповідачем перевірки було саме встановлення факту самовільного зайняття земельної ділянки, а не перевірка позивача як суб`єкта господарювання, то Суд не знайшов достатніх підстав для висновку про те, що така перевірка мала бути призначена в порядку, визначеному Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який регулює інші аспекти державного контролю (нагляду), а тому дії відповідачів щодо її призначення та проведення є правомірними.

При цьому, спірний припис було винесено у порядку розгляду справи про адміністративне правопорушення, визначеному КУпАП, що не заперечується позивачем.

Колегія суддів також зазначила, що, за загальним правилом, норми права мають забезпечувати однозначні орієнтири правомірності поведінки як суб`єктів приватного, так і публічного права, а також не повинні суперечити одна одній та мають взаємно узгоджуватись.

При цьому, завжди існує імовірність протиріч між нормами права, що є негативним явищем. Юридичною практикою вироблено декілька підходів до розв`язання протиріччя у застосуванні конкуруючих між собою норм (норми є конкуруючими у випадку ситуації, за якої вони за своїм безпосереднім змістом регулюють одну й ті ж правовідносини).

При наявності розбіжностей загальних і спеціальних (виняткових) норм, необхідно керуватися принципом Lex specialis (лат. - спеціальний закон, спеціальна норма), відповідно до якого при розбіжності загального і спеціального закону діє спеціальний закон, а також принципом Lex specialis derogat generali, суть якого зводиться до того, що спеціальний закон скасовує дію (для даної справи) загального закону; спеціальна норма має перевагу над загальною.

З огляду на вищезазначене, Верховний Суд дійшов висновку, що до правовідносин із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель стосовно об`єкта контролю – земельних ділянок державної форми власності (не охоплюється поняттям здійснення перевірки господарської діяльності суб`єкта господарювання) слід застосовувати норми спеціального закону – Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».

Постанова Верховного Суду від 25 травня 2022 року у справі № 120/1196/19-а (адміністративне провадження № К/9901/35697/19).

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.