Новый процедурный

Минюст инициирует административную реформу: «единое окно», презумпция правомерности требований лица и штрафы для чиновников

Реформирование украинского законодательства проходит стремительными темпами. На очереди сфера, с которой сталкивается каждый украинец, оформляя или получая различные документы – отношения с органами власти и чиновниками.

Не так давно Министерство юстиции Украины вынесло на общественное обсуждение проект Административно-процедурного кодекса, предложения и замечания к которому принимаются ведомством до 5 октября с. г. По мнению разработчиков, АПК должен существенно повысить защиту граждан от возможных правонарушений со стороны госорганов и должностных лиц. Так, он введет новую идеологию функционирования органов власти, будет способствовать ограничению проявлений бюрократизма, произвола и коррупции со стороны служащих. В частности, внедряются презумпция правомерности действий и требований лица и принцип «молчаливого согласия», который обяжет административные органы тщательно рассматривать каждое заявление гражданина. Создается четкая вертикаль от возбуждения административного производства до исполнения административного акта, вводится процедура возмещения морального и материального ущерба, причиненного в результате незаконного решения госоргана. Впервые на законодательном уровне предусматривается возможность принудительного исполнения административного акта за счет обязанного лица.

Впрочем, за последние годы на суд общественности выносилось несколько вариантов подобных процедурных кодексов, но дальше их регистрации в парламенте дело так не продвинулось. Какие перспективы у нынешнего проекта, выясняла «Судебно-юридическая газета».

В настоящее время, по словам специалистов, большинство процедурных элементов в отношениях органов власти с гражданами или не регулируются законодательством вообще, или же регулируются подзаконными нормативно-правовыми актами. Большая часть из них не соответствует стандартам Совета Европы. Вместе с тем, необходимость принятия странами-членами Совета Европы актов, регулирующих административные процедуры, прямо предусмотрена резолюциями и рекомендациями СЕ.

Действительно, в административном законодательстве Украины именно процедурная часть является наименее развитой, и принятие проекта Административно-процедурного Кодекса впервые позволит урегулировать на законодательном уровне всю совокупность многогранных отношений между органами исполнительной власти, местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. По мнению разработчиков, этот Кодекс должен создать правовую защиту для граждан от возможных правонарушений со стороны органов и должностных лиц, имеющих властные полномочия. Он введет новую идеологию функционирования органов власти, будет способствовать ограничению проявлений бюрократизма, произвола и коррупции со стороны служащих. Подтверждением тому является норма проекта, которой внедряется презумпция правомерности действий и требований лица. Суть ее состоит в том, что административный орган обязан признавать действия и требования лица правомерными, пока иное не будет доказано в результате рассмотрения административного дела. А принцип «молчаливого согласия», заложенный в проекте, гласит, что заявление лица, которое обратилось в административный орган, считается удовлетворенным, если в срок, установленный законом для принятия административного акта, он не принят и лицу не направлен другой ответ относительно административного дела.

Помимо прочего, в документе детально расписывается принцип разумного срока. Любые административные услуги гражданам должны предоставляться оперативно, а не в последний день граничного термина, как часто наблюдается сегодня. Если, к примеру, на выдачу того или иного документа выделено 30 дней, чиновники почему-то считают, что у них есть право 30 дней ничего не делать, и только в последний день они обязаны выдать необходимый документ.

Много положений АПК будут способствовать большей прозрачности деятельности чиновников и, среди прочего, устанавливают их обязанность информировать граждан о всех своих действиях. Все это очень важно для минимизации коррупции. Эксперты отмечают, что без принятия такого нормативно-правового акта говорить о борьбе с коррупцией вообще невозможно. Ведь если гражданин не имеет возможности правовыми методами бороться за реализацию своего права, у него не остается другого варианта, кроме как договариваться с чиновником, а это и есть основная причина возникновения коррупции.

Результативность Кодекса предполагается отслеживать путем сбора и анализа предложений и замечаний до даты его ввода в действие, через 2 года после него, а затем – каждые 3 года.

Дополнительный сервис за деньги

Следует отметить, что при наведении порядка в этой сфере очень важным является удобство граждан в отношениях с органом власти во время рассмотрения заявлений, ведь именно здесь настоящий «клондайк» для произвола чиновников. И если учесть, что эти услуги предоставляются за деньги граждан, общественность заинтересована в качественной и прозрачной процедуре их получения, с чем в Украине существуют явные проблемы.

Пожалуй, начать следует с неурегулированности вопросов оплаты административных услуг. Прежде всего, речь идет о дополнительных «платных услугах» и «благотворительных платежах». Например, в соответствии с п. 4 Порядка производства по заявлениям об оформлении паспортов гражданина Украины для выезда за границу и проездных документов ребенка, утвержденного приказом МВД №1603 от 21.12.2004, «по письменным обращениям физические и юридические лица могут получить платные услуги, утвержденные постановлением Кабинета министров Украины №795 от 04.06.2007 «Об утверждении перечня платных услуг, которые могут предоставляться органами и подразделениями Министерства внутренних дел». На практике же клиентов фактически обязывают получать весь набор «платных услуг», в перечень которых входят, к примеру, ксерокопирование и ламинирование документов органами власти. При этом плата за предоставление целостной административной услуги должна устанавливаться в фиксированном размере в порядке, определенном законом (административный сбор). А значит, сопутствующие услуги хозяйственного характера (цены на которые, кстати, в админорганах гораздо выше, чем в частном секторе), по сути, являются формой узаконенного вымогательства.

К примеру, за изготовление, оформление и выдачу загранпаспорта оплачивается госпошлина, однако впоследствии оказывается, что дополнительно надо выложить еще больше половины такой же суммы – якобы на те же расходы. На справедливый вопрос: «Зачем?» следует безапелляционный ответ: «Так надо!» Т. е. чиновники не считают нужным отчитываться перед гражданами относительно расценок на административные услуги.

Такое положение дел у нас давно пытались исправить. Так, в 2009 г. КМУ обязал перевести счета всех органов, предоставляющих админуслуги, в Госказначейство, а с 1 января 2010 г. обеспечить их предоставление исключительно бюджетными учреждениями. Для решения этого вопроса был установлен окончательный срок – до 1 марта 2011 г. Кроме того, Президент неоднократно давал Кабмину поручения разработать исчерпывающий перечень административных услуг с определением их стоимости. Впрочем, такое поручение можно отнести к разряду невыполнимых, поскольку количество админуслуг, которые предоставляются органами власти, составляет несколько десятков тысяч. И пока все усилия правительства остались безрезультатными.

По мнению специалистов, проект АПК также полностью не регулирует эту проблему: финансовые вопросы в нем рассмотрены очень узко и поверхностно. Более детально они изложены в Законе «Об административных услугах» (принят парламентом 6 сентября с. г. в целом), но он не раз ветировался Президентом, и по состоянию на момент сдачи номера им не подписан.

Проще заплатить…

Оставляет желать лучшего и процедура предоставления административных услуг, которая является далеко не прозрачной и не быстрой. Ограниченное время приема граждан, очереди, нехватка комфорта ограничивают доступ граждан к органам публичной администрации. Тем более, что разные структурные подразделения устанавливают отдельные часы приема граждан в отдельные дни. Все это отпугивает клиентов и заставляет искать неформальные контакты для сохранения своего времени и нервов. Поэтому очевидна необходимость введения т. н. универсамов услуг, в которых можно будет получить все или большинство административных услуг, в частности, благодаря установлению режима работы, который может охватывать все дни с понедельника по пятницу, а также в субботу и в вечерние часы.

Не секрет, что бесконечные очереди, которые приходится выстаивать, чтобы получить нужную справку, побуждают граждан искать возможность «добыть» ее иным путем, пусть и за плату. По мнению экспертов, выходом из ситуации может стать использование информационно-коммуникационных технологий – к примеру, создание «электронных очередей», когда человек самостоятельно вписывает свою фамилию напротив определенного свободного времени приема в электронном журнале. Поможет в решении проблемы очередей и использование таких способов обращения, как почтовая связь, электронная почта и т. п.

Завышенные сроки

В действующем законодательстве, которое регулирует порядок предоставления отдельных видов административных услуг, в некоторых случаях установлены необоснованно длительные сроки предоставления услуг, что также стимулирует процветание коррупции. Например, в соответствии со ст. 5 Закона Украины «О порядке выезда из Украины и въезда в Украину граждан Украины», общий срок рассмотрения заявления об оформлении паспорта (проездного документа для выезда за границу) составляет 3 месяца. Очевидно, что такой срок является слишком длительным и неоправданным, особенно учитывая, что для срочного рассмотрения аналогичных заявлений достаточно от 3 до 10 рабочих дней. При этом понятно, что большинство потребителей желают получить такие документы в максимально короткие сроки. Однако должностные лица админорганов, как правило, завершают рассмотрение вопроса в последние дни установленного срока. Налицо явный конфликт интересов.

Если необоснованные сроки предоставления административных услуг закреплены в законодательстве, это стимулирует даже законопослушных граждан инициировать или соглашаться на дополнительную плату за «ускорение» решения дела. И чтобы этого избежать, необходимо установить на законодательном уровне обоснованные (адекватные) и четкие сроки предоставления админуслуг (в т. ч. путем пересмотра и внесения изменений в соответствующие нормативно-правовые акты) а также обеспечить действенные механизмы контроля и ответственности за нарушение этих сроков.

Информации не хватает

Еще одной существенной проблемой является отсутствие (плохая доступность) информации о процедуре получения административной услуги. На практике объем информации, которую можно получить в помещении административного органа и на официальной веб-странице, существенно отличается и зависит от организационных факторов и инициативности руководства органа.

Доступность информации достигается, в первую очередь, путем размещения в помещениях административного органа, предназначенных для личного приема, информационных стендов с информацией о процедуре предоставления административной услуги, структурных подразделениях, в которые необходимо обращаться, перечнях необходимых документов (с образцами заполнения), днях и часах приема, сроках рассмотрения обращений, размере и порядке уплаты административного сбора, контактных номерах телефона, по которым можно уточнить необходимую информацию, а также о законодательстве, которое регулирует порядок предоставления той или другой админуслуги.

К слову, в европейских странах создаются единые веб-порталы, на которых размещаются перечни всех административных услуг, которые предоставляются органами исполнительной власти и местного самоуправления, а также другие сведения, необходимые для получения той или иной административной услуги, с указанием органа, предоставившего такую информацию. Наша же действительность, к сожалению, далека от идеала. На большинстве официальных веб-сайтов местных государственных администраций размещены лишь графики приема граждан руководством, но нет ни графиков приема в функциональных подразделениях, ни информации о правилах и условиях предоставления отдельных административных услуг.

Сложные процедуры

Не менее важной проблемой является сложность процедуры предоставления административных услуг. Поскольку в ряде случаев к этому процессу привлекается множество органов и инстанций, обычно требуется и большое количество документов. В результате потребители оказываются в условиях, когда практически нереально (или возможно только при значительных расходах времени и нервов) в легитимный способ получить позитивный результат. Тем более, что большинство административных услуг состоят из множества этапов, которые людям приходится преодолевать самостоятельно, ведь посещение каждого административного органа возлагается именно на потребителя. Хотя при рациональной организации большинство этих согласований и других промежуточных действий должно было бы осуществлять внутри административного органа, без участия клиента.

Основным вариантом разрешения данной ситуации является, естественно, упрощение процедур предоставления административных услуг, оптимальной формой которого является внедрение принципа «единого окна». Законодатель предусмотрел этот принцип и изложил в нормах проекта АПК. Система предлагаемого нововведения достаточно проста: административный орган обязан самостоятельно, без привлечения физических и юридических лиц, организовывать осуществление максимально возможного количества процедурных действий, истребования дополнительных документов и сведений, получения согласований и выводов, необходимых для рассмотрения и решения административного дела.

Кодификация необходима

Сложность правового регулирования административно-процедурной системы усиливается значительным количеством законодательных и подзаконных, общих и специальных нормативно-правовых актов по каждому вопросу. К примеру, порядок получения разрешения на перепланировку квартиры предусматривает ряд последовательных действий, которые регулируются более чем десятком нормативно-правовых актов.

Модель, при которой один вопрос регулируется сразу несколькими нормативно-правовыми актами, в нашей стране построена по типичной триаде: закон (общее регулирование), постановление КМУ (об утверждении порядка), приказ центрального органа исполнительной власти (об утверждении инструкции). Осложняет ситуацию и то, что на практике законы часто характеризуются чрезмерной абстрактностью, а более-менее конкретное регулирование появляется лишь в подзаконных актах. Кроме того, не стоит забывать о тематическом (специальном) законодательстве, в частности, в сфере предпринимательства, социального обеспечения и т. д. Такое законодательство не всегда согласуется с Законом «Об обращениях граждан» и часто содержит противоречивые положения. Например, невзирая на общий подход к определению срока рассмотрения обращений граждан (максимальная длительность которого по Закону «Об обращении граждан» составляет 45 дней), срок выдачи паспорта гражданина Украины для выезда за границу составляет 3 месяца.

Ввиду этого принятие общего для всех административных органов закона относительно порядка их деятельности, который способствовал бы упорядочиванию, оптимизации и гуманизации административного производства, является крайне необходимым. Остается надеяться, что АПК создаст все условия для непредвзятого, одинакового отношения органов государственной власти и местного самоуправления к своим клиентам (в настоящее время «просителям»), искоренит факты злоупотребления должностными обязанностям чиновников и создаст реальную возможность для административного и судебного контроля за их деятельностью.

ТОП-7 нововведений АПК

1. Принцип «молчаливого согласия»: заявление лица считается удовлетворенным, если в установленный законом срок для принятия админакта он не принят, и лицу не направлен иной ответ.
2. Принцип разумного срока: любые административные услуги должны предоставляться гражданам оперативно, а не в последний день граничного срока.
3. Возмещение морального и материального ущерба, причиненного в результате принятия незаконного решения, совершения незаконного действия или бездеятельности органа власти или его должностного лица.
4. Принудительное исполнение админакта за счет обязанного лица.
5. Презумпция правомерности действий и требований лица: орган обязан признавать их правомерными, пока иное не доказано в результате рассмотрения админдела.
6. Принцип «единого окна»: админорган обязан самостоятельно организовывать осуществление максимально возможного количества процедурных действий, истребование дополнительных документов и сведений, получение согласований и выводов, необходимых для рассмотрения и решения админдела.
7. Создание госорганами комиссий, действующих на общественных началах, которые будут заниматься рассмотрением жалоб
   

Комментарии

Игорь Темкижев, председатель Высшего административного суда Украины:
– Принятие Административно-процедурного кодекса, который будет предусматривать досудебное рассмотрение многих жалоб, намного упростит работу административных судов. Все суды заинтересованы в принятии АПК, ведь жалобы, которые в настоящее время рассматривают в судах, будут решаться в досудебном порядке. В суды будут приходить лишь сложные (с фактической или юридической точки зрения) споры, решить которые могут исключительно судьи.

Игорь Колиушко, член Национальной комиссии по укреплению демократии и утверждению верховенства права:

– Прежде всего, АПК необходим гражданам, которые имеют какие-либо отношения с чиновниками органов исполнительной власти или местного самоуправления, поскольку этот Кодекс регулирует процедуру рассмотрения заявлений, обращений, принятия решений относительно граждан и т. д. А судам Административно-процедурный кодекс необходим для того, чтобы был критерий оценки правомерности принятия решений органами публичной администрации, когда какое-то решение обжалуется в административный суд. Если такой Кодекс будет принят, судьям будет легче просто проверить соответствие процедуры принятия решения его положением и нормам материального права.

К сожалению, финансовые вопросы в проекте АПК решаются очень обобщенно, регулируется только возможность, что за предоставление административных услуг может справляться административный сбор, который устанавливается в соответствии с законом. Детальнее это расписано в принятом ВР Законе «Об административных услугах», который еще не подписан Президентом. Я думаю, что дополнительно к указанному закону и АПК должен быть принят еще закон об административном сборе – тогда бы все стало на свои места.

Михаил Цуркан, заместитель председателя ВАСУ:

– Само появление проекта Кодекса на сайте Минюста – уже позитивный шаг. Хотя следует отметить, что этот шаг опоздал во времени где-то лет на 10. Было бы логично, если бы Административно-процедурный кодекс был принят перед, или, по крайней мере, одновременно с КАСУ. Относительно содержания документа есть масса вопросов, и я не думаю, что он будет принят окончательно в таком виде, как представлен на обсуждение. Но этот документ определенно нужен.

Административным судам он необходим для того, чтобы была возможность внесудебного урегулирования споров. Наличие процедуры, которая будет предусмотрена конкретным законом, относительно рассмотрения административных дел (не споров), ее нормирование этим Кодексом будет способствовать уменьшению количества жалоб.

Часть недостатков проекта АПК носит отпечаток старых подходов к определению сферы его деятельности. К примеру, он не распространяется на прохождение государственной, в т. ч. дипломатической и военной службы. Такая норма противоречит КАСУ, где используется понятие «публичная служба», а это определение включает государственную службу, дипломатическую и военную. Это говорит о том, что Кодекс нужно было принять раньше.

Инна Емельянова, первый заместитель министра юстиции Украины:

– Ранее относительно проекта Административно-процедурного кодекса мы получили некоторые замечания от Совета Европы и Европейского союза. Есть такая программа SIGMA (оказывает содействие странам Центральной и Восточной Европы в развитии современных административных систем – прим. ред.), и мы при их поддержке дорабатывали проект. Кроме того, мы его обсуждали на предмет соответствия недавно принятому Закону «Об административных услугах», который сейчас передан на подпись Президенту Украины.

Относительно наших ожиданий – конечно, мы надеемся на его принятие. Но при этом мы также рассчитываем и на серьезные дискуссии. Потому что если вспомнить, как мы его обсуждали при предыдущем внесении в парламент, то даже во время предоставлении рекомендации о внесении АПК на первое чтение было разное видение норм этого документа. Кто-то из народных депутатов считал его слишком детальным, кто-то, наоборот, говорил о том, что он недостаточно определяет обязанности должностных лиц, что будет каким-то образом расцениваться ими как дополнительные дискреционные полномочия относительно определения тех или иных действий и средств при принятии решений. Но в любом случае этот Кодекс на 100% прогрессивный, потому что на сегодняшний день вообще отсутствует законодательство, которое регулировало бы эти отношения. В проекте АПК заложены нормы, в первую очередь, регулирующие рассмотрение жалоб самими чиновниками, а также каким образом должны выполняться решения должностных лиц. Введены даже некоторые меры принудительного характера.