В Европу – без коррупции

Катерина Беляева,
«Судебно-юридическая газета»

13 мая 2014 г. Верховной Радой Украины был принят Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в сфере государственной антикоррупционной политики в связи с исполнением Плана действий относительно либерализации ЕС визового режима для Украины». Закон направлен на усовершенствование положений антикоррупционного законодательства и внедряет ряд принципиальных изменений, среди которых: уголовная ответственность за нарушения в госсекторе и коррупцию в частном секторе; криминализация предложения и обещания неправомерной выгоды; распространение на иностранцев и лиц без гражданства, совершивших в соучастии с должностными лицами, являющимися гражданами Украины, преступления, связанные со взяточничеством; ужесточение наказаний за уголовные коррупционные правонарушения в отношении как физических, так и юридических лиц; делегирование налоговым органам полномочий по осуществлению проверок достоверности данных, указанных в декларациях об имуществе, доходах, расходах и обязательствах, а также установление административной и дисциплинарной ответственности за предоставление в указанных декларациях недостоверных сведений; лишение органов доходов и сборов и Военных служб правопорядка полномочий составления протоколов об административных коррупционных правонарушениях.

В то же время, эксперты указывают на ряд недостатков, в т. ч. на отсутствие в Законе механизмов антикоррупционного контроля и на возможность его избирательного применения. Скажутся ли эти недостатки на либерализации ЕС визового режима для Украины, выясняла «Судебно-юридическая газета».

13 мая 2014 г. Верховной Радой Украины был принят Закон (ранее законопроект №4556) «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в сфере государственной антикоррупционной политики в связи с исполнением Плана действий относительно либерализации Европейским Союзом визового режима для Украины». За законопроект проголосовали 289 народных депутатов. По словам главы ВР Александра Турчинова, этот Закон оказался последним в пакете законов, принять которые было необходимо для либерализации визового режима. «Данный законопроект, – подчеркнул г-н Турчинов, – является возможностью, которая дает нам прямой путь, включает «зеленый свет» для упрощения, а в перспективе и отмены визового режима между Украиной и Европейским Союзом».

Следует указать, что принятие закона не проходило гладко. Парламентарии, опасавшиеся отдать свой голос в его поддержку, указывали на ряд существенных недостатков. В частности, член Комитета ВР по вопросам налоговой и таможенной политики Михаил Опанащенко при рассмотрении законопроекта в первом чтении 15 апреля с. г. обращал внимание нардепов на нецелесообразность введения уголовной ответственности юридических лиц, а также на коррупциогенные факторы, которые могут возникнуть при создании служб на предприятиях частного сектора. Впрочем, коллеги г-на Опанащенко напомнили ему, что уголовная ответственность юрлиц установлена еще с мая минувшего года*, а в законопроекте предлагается не только упорядочить санкции, но и уменьшить их относительно кратности к неправомерной выгоде.

В то же время, парламентарии признали, что законопроект нуждается в доработке, и уже на момент второго слушания (13 мая 2014 г.) в него, по словам председателя Комитета ВР по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией Виктора Чумака, были внесены большая часть из 149 предложенных поправок, в т. ч. и поправка №129 относительно сохранения банковской тайны, а также поправка №68 относительно определения обещания и предложения. «Под предложением неправомерной выгоды в ст. 354, 368, 368-3, 370 Уголовного кодекса Украины, – рассказал г-н Чумак, – следует понимать высказывания работнику предприятия, учреждения или организации, лицу, которое предоставляет публичные услуги, или должностному лицу намерения о предоставлении неправомерной выгоды, а под обещанием – высказывания такого намерения с сообщением о времени, месте, способе предоставление такой выгоды. Т. е. определены четкие критерии предложения и обещания неправомерной выгоды».

_________

* Небезынтересным является тот факт, что со времени вступления в силу нормы об уголовной ответственности юрлиц ни одно юрлицо к таковой привлечено не было. Об этом рассказали «Судебно-юридической газете» судьи общих судов. В то же время, судьи приветствуют данную норму и готовы применять ее на практике

Декларация. Обещание. Доказывание

Кроме изменений в УК, Законом вносятся изменения в Кодекс Украины об административных правонарушениях (КоАП), Гражданский процессуальный кодекс (ГПК), Уголовный процессуальный кодекс (УПК), а также Законы Украины «Об обращениях граждан», «О Военной службе правопорядка в Вооруженных Силах Украины», «О банках и банковской деятельности» и »О принципах предотвращения и противодействия коррупции». В соответствии с этими изменениями:

• устанавливается административная ответственность за предоставление в декларациях об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера недостоверных сведений (изменения в ст. 172-6 КоАП);
• лишаются полномочий по составлению протоколов по делам о правонарушениях, предусмотренных ст. 172-4–172-9, органы доходов и сборов, а также органы управления Военной службы правопорядка в Вооруженных Силах Украины (изменения в ст. 255 КоАП, ст. 1, 3, 5 и 8 Закона Украины «О Военной службе правопорядка в Вооруженных Силах Украины»);
• действие закона об уголовной ответственности распространяется на иностранцев и лиц без гражданства, которые совершили за пределами Украины преступления, предусмотренные ст. 368, 368-3, 368-4, 369 и 369-2 УК (изменения в ст. 8 УК);
• специальная конфискация применяется судом в случаях, когда лицо освобождается от уголовной ответственности или уголовного наказания или признано невменяемым (изменения в ст. 96-1 и 96-2 УК);
• приготовление к преступлению признается основанием для применения к юридическим лицам мер уголовно-правового характера. Суд уполномочивается применять к юридическому лицу ответственность в виде штрафа в двукратном размере незаконно полученной прибыли. Однако в отдельных случаях юридическое лицо может быть освобождено от такой ответственности (изменения в ст. 96-3 и 96-7 УК);
• ст. 368, 368-3, 368-4, 369 и 369-2 УК излагаются в новой редакции, согласно которой, в частности, уголовно наказуемым предлагается признать «обещание» предоставления неправомерной выгоды служебным лицам в «частном секторе» и лицам, которые предоставляют публичные услуги, а также «просьбы» о предоставлении такой неправомерной выгоды;
• изменяется размер санкций за соответствующие деяния в ст. 354, 364, 364-1, 365-2, 369-2 УК;
• обязанность доказывания правомерности принятых решений или совершенных действий по делам об увольнении, привлечения к дисциплинарной ответственности, применении мер воздействия к работнику в связи с его сообщением о коррупционных правонарушениях возлагается на ответчика (ст. 60 ГПК).

Ненаказуемость намерения

Справедливости ради необходимо указать на то, что, в отличие от парламентариев, специалисты Главного научно-экспертного управления ВР не столь оптимистично отнеслись к представленному документу. В заключении управления было отмечено, что предложение по применению судом специальной конфискации (как меры уголовно-правового характера) в случаях, когда лицо освобождается от уголовной ответственности или уголовного наказания, или является невменяемым, представляется сомнительным и юридически необоснованным.

Также эксперты раскритиковали уменьшение размеров штрафов, которое г-н Чумак отнес к безусловным преимуществам Закона. Данные изменения были признаны необоснованными, поскольку, учитывая то, что последним модификациям эти нормы УК подвергались 18 апреля 2013 г. и 21 февраля 2014 г., в настоящее время отсутствует какой-либо анализ статистических данных, динамики количественных или качественных показателей данных видов преступлений, которые свидетельствовали бы о неэффективности действующих норм, что является необходимым условием такого рода изменений.

Юридически необоснованным, по мнению экспертов, является и предложение о криминализации обещания или просьбы о предоставлении неправомерного преимущества, а также принятие обещания предоставления неправомерной выгоды (ст. 368-3, 368-4, 369, 369-2 УК в редакции проекта). То же касается и предписаний действующего УК (после внесения изменений на основании Закона Украины от №221-VII 18.04.2013). Во-первых, считают эксперты, совершение таких действий может свидетельствовать лишь о наличии намерения, мысли получить неправомерную выгоду, что само по себе не образует состав преступления (ст. 11 УК). Только в случае, если тот, кто предлагает неправомерную выгоду, и тот, кому ее предлагают, достигают определенной договоренности об условиях и способах реализации «совместного плана», такие действия можно рассматривать как приготовление к взяточничеству. Но доказать или опровергнуть такую договоренность на практике почти невозможно.

Как применять будут?

Впрочем, следует отметить, что все изменения, в т. ч. и те, которые подверглись критике со стороны экспертов и специалистов, были приняты абсолютно обоснованно. Они базируются на рекомендациях экспертов Европейской комиссии (ЕК), предоставленных в рамках переговоров о либерализации ЕС визового режима для Украины относительно усовершенствования положений антикоррупционного законодательства.

Напомним, что в рамках выполнения Плана действий по либерализации ЕС визового режима ранее украинской стороной была проведена масштабная работа в направлении совершенствования антикоррупционного законодательства. Результатом этой работы стало принятие ВР в апреле-мае 2013 г. ряда законов, направленных на урегулирование отношений в сфере борьбы с коррупцией, которые были положительно оценены международными экспертами и, в частности, ЕК. А на 63-м пленарном заседании Группы государств против коррупции (GRECO) среди вопросов повестки дня организация рассмотрела и приняла 4-е приложение к отчету о выполнении Украиной рекомендаций, предоставленных в рамках совместных I и II раундов оценки. GRECO заявила, что на сегодня не осталось ни одной из 25 предоставленных Украине в 2007 г. рекомендаций, которые рассматриваются как невыполненные. Однако 9 рекомендаций остаются выполненными частично, и о состоянии их реализации Украина должна дополнительно проинформировать GRECO до 31 января 2015 г.

А вот украинские специалисты в сфере борьбы с коррупцией не так оптимистичны. Напомним, что и парламентарии, и сотрудники правоохранительных органов говорили «Судебно-юридической газете» о том, что принятые ранее антикоррупционные законы являются скорее популистскими. Касательно же нового, как его уже успели окрестить «европейского» антикоррупционного закона, мнения специалистов расходятся. Например, были высказаны замечания о том, что в законе отсутствуют механизмы антикоррупционного контроля, а также опасения относительно избирательного применения Закона и несостоятельности системы правоохранительных органов воплотить его нормы в жизнь надлежащим образом. Кстати, именно о последнем опасении недавно говорил премьер-министр Украины Арсений Яценюк, напомнивший парламентариям о необходимости принятия нормативного акта о создании Национальной службы по борьбе с коррупцией. «Я призываю дать возможность создать независимый орган, который не просто начнет борьбу с коррупцией, а реально будет искоренять ее», – заявил А. Яценюк.

Комментарии ЭКСКЛЮЗИВ

Николай Рудьковский, член Комитета ВР по вопросам топливно-энергетического комплекса, ядерной политики и ядерной безопасности

– Я встречался с депутатами парламента Польши и парламента Австрии. Они сказали, что на сегодняшний день есть абсолютная возможность для того, чтобы Украина, если она выполнит все условия, получила еще до нового года возможность безвизового въезда для всех граждан. Но они ставят вопрос о том, что необходимо продемонстрировать движение со своей стороны. Принять антикоррупционные законы – это, в первую очередь, задача для нас. Мы должны сделать более открытое общество и более честное, чтобы мы получали доходы в бюджет. Европейцы хотят нам помочь. Они осуществляют давление, потому что понимают, что коррупция блокирует принятие таких законов в парламенте.

Павел Петренко, министр юстиции Украины

– Украина выполнила все юридические требования по гармонизации отечественного законодательства с нормами ЕС и готова перейти ко второму этапу либерализации визового режима со странами Евросоюза. Фактически мы вышли на финишную прямую в вопросе безвизового режима с ЕС и имеем все шансы решить этот вопрос до конца года. В частности, Верховная Рада приняла закон о государственной антикоррупционной политике. Это один из 4 так называемых визовых законов, который приводит украинские нормы о наказании за коррупцию к международным стандартам.

Напомню, второй этап плана действий, среди прочего, предусматривает эффективное внедрение международных норм миграции. В частности, это касается постепенного перехода Украины на паспорта международного стандарта IKAO, ограждения процедуры передачи персональных данных и организации сотрудничества в вопросах безопасности документов.

Виктор Чумак, председатель Комитета ВР по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией

– В этот закон вошли все нормативные акты, вернее, все нормы, которые учитывают имплементацию Украиной Конвенции ООН против коррупции, Уголовной конвенции против коррупции, а также рекомендации GRECO, высказанные Украине на первом и втором этапах мониторинга антикоррупционной политики. Было подано 149 поправок, из них очень многие учтены. Я хотел бы сказать, что спорные вопросы, которые высказывались относительно этого закона (о специальной конфискации), остались или теперь относятся только к служебным преступлениям раздела XVII Уголовного кодекса.

Учтена 129-я поправка относительно сохранения банковской тайны. Учтены 24-я и 68-я поправки относительно определения обещания и предложения. Высказаны четкие критерии предложения и обещания неправомерной выгоды, о чем говорили народные депутаты. Учтены редакционные поправки, касающиеся органов исполнительной власти, деятельности по расследованию и раскрытию преступлений или правонарушений, связанных с антикоррупционной политикой.

Василий Бородий, председатель Подольского районного суда Киева

– Пока что судебной практики, по крайней мере, на территории Киева, по применению уголовной ответственности к юридическим лицам нет. Если же говорить о самой процедуре привлечения юридического лица к уголовной ответственности, то следует обратить внимание на закон, в котором она прописана. Могу сказать, что исходя из общего правила, если действия совершались в интересах юридического лица его руководителями, причем совершались умышлено, юридическое лицо должно быть привлечено к уголовной ответственности.

Игорь Бондарчук, заместитель министра юстиции Украины

– В связи с тем, что были внесены изменения в Закон Украины о борьбе с коррупцией, теперь все конкретизировано. Например, если раньше под коррупцией подразумевалось определенное нарушение закона, то сейчас, в связи с внесенными изменениями в закон, коррупцию можно определить одним простым термином «предоставление преимуществ». Это касается предоставления любых привилегий любым личностям. Т. е. теперь не требуется совершать какие-то следственные действия, если, например, был непрозрачно проведен тендер. Коль не было объявлений, не было предоставлено всем равного доступа к информации, значит, кому-то были предоставлены какие-либо преимущества.

В данном случае правительство и министерство должны прописать все процедуры, чтобы уменьшить эту коррупционную составляющую. В Европе все эти механизмы уже давным-давно отработаны.

Леонид Емец, член Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия

– Принятие этого Закона является серьезным шагом для Украины. Этот шаг соответствует европейским стандартам. В Законе решено множество вопросов, которые не раз дискутировались в Верховной Раде. Часть этих вопросов весьма инновационная и необходимая. Например, это касается конфискации имущества, полученного преступным путем, которое не могло быть конфисковано в ранее действующем правовом поле.

Борьба с коррупцией

• развитие сотрудничества в рамках Группы государств Совета Европы против коррупции и дальнейшая имплементация ее рекомендаций, в частности, по совершенствованию антикоррупционного законодательства;

• обеспечение имплементации Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы о борьбе с коррупцией;

• имплементация Национальной антикоррупционной стратегии в сотрудничестве с соответствующими учреждениями ЕС;

• обеспечение надлежащих последующих шагов по выполнению рекомендаций по борьбе с коррупцией, изложенных в оценке ЕК состояния имплементации Плана действий по либерализации визового режима от 9 февраля 2012 г.

Из п. 2.2 Повестки дня ассоциации Украина – ЕС
для подготовки и содействия имплементации Соглашения об ассоциации

Успешная борьба с коррупцией. Международный опыт

Сингапурская стратегия борьбы с коррупцией отличается строгостью и последовательностью, основываясь на «логике в контроле за коррупцией»: «Попытки искоренить коррупцию должны основываться на стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий». Центральным антикоррупционным звеном в Сингапуре является автономное Бюро по расследованию случаев коррупции, в которое граждане могут обращаться с жалобами на госслужащих и требовать возмещения убытков. В настоящее время Сингапур занимает лидирующие места в мире по отсутствию коррупции, экономической свободе и развитию.

Швеция имеет один из самых низких уровней коррупции в мире. Этому способствовали, в первую очередь, комплекс мер, нацеленных на устранение меркантилизма; открытие доступа к внутренним государственным документам и создание независимой и эффективной системы правосудия; установление высоких этических стандартов для администраторов; повышение заработных плат государственных служащих.

Секрет успешной борьбы с коррупцией в Гонконге (КНР) заключается в том, что на чиновников фактически не распространяется презумпция невиновности в сфере коррупционных правонарушений. Заседания антикоррупционной комиссии фактически проходят по правилам военного трибунала. Если чиновник не сможет доказать комиссии, что средства, превышающие его доход, установленный государством, получены законно, он может быть привлечен к уголовной ответственности в виде лишения свободы сроком до 10 лет.