Реформа прокуратуры: что дальше?

Яна Собко,
«Судебно-юридическая газета»

Не секрет, что на сегодняшний день состояние реформы органов прокуратуры не устраивает многих ее инициаторов. Более подробно о том, что мешает провести качественные преобразования и что необходимо сделать для успешной реализации реформы, узнавала «Судебно-юридическая газета».

Без зарубежной помощи не обойтись?

Ранее планировалось, что система прокуратуры должна стать 5-уровневой: Генеральная прокуратура, региональные прокуратуры, местные прокуратуры, военные прокуратуры и специализированная антикоррупционная прокуратура. Местные прокуратуры должны были быть полностью сформированы до 15 декабря прошлого года. Штат прокуроров в них, по планам, будет сокращен с 7980 до 5000 человек. С 29 декабря 2015 г. должна была стартовать реорганизация региональных прокуратур. До Генпрокуратуры эти процессы, согласно планам, должны были дойти в феврале с. г. Кроме того, предусматривалось очередное изменение законодательной базы для прокуратуры: оптимизация и сокращение ее функций, принятие закона об уголовных проступках, замена уголовной ответственности альтернативными видами исправительного воздействия.

Однако некоторые аспекты реформы, по мнению экспертов, так и не удалось воплотить в жизнь. В частности, экс-заместитель генерального прокурора Виталий Касько уверен, что проводить такой же конкурс, как в местных, в региональных прокуратурах и ГПУ нет никакого смысла. «Единственный вариант – сформировать квалификационно-дисциплинарную комиссию прокуратуры из числа прокуроров стран западных демократий (например, стран ЕС, Канады и США). Для этого нужны небольшие изменения в закон о прокуратуре. Многие наши иностранные партнеры позитивно относятся к такой идее. У этой комиссии как органа прокурорского самоуправления будут три ключевые функции. Первая – назначение прокуроров, проведение конкурса и подача на подпись Генеральному прокурору одного, а не нескольких кандидатов. Вторая – принятие решений о повышении по службе, основанное не на личных знакомствах или финансовом благосостоянии, а на профессиональных качествах. И третье – вопросы дисциплинарной ответственности прокуроров. Это, в конечном итоге, обеспечит им независимость: прокуроры будут знать, что их никто не накажет за невыполнение незаконных указаний свыше», – отметил В. Касько. Он утверждает, что переход ГПУ под внешнее управление зарубежных государств предлагается на 3 года, и за это время ведомство якобы будет очищено.

Его соратник по реформе, заместитель Генерального прокурора Давид Сакварелидзе также отмечает проблемные моменты и предлагает свое видение успешной реализации реформы:

• компромиссная суть Закона «О прокуратуре», из-за которой возникли 2 главные проблемы: состав конкурсных комиссий и порядок принятия решений о назначении руководителей. Чтобы запустить процесс реформирования, нужно было принять поправки к существующему закону. Их финальная редакция стала консенсусом между руководством ГПУ, гражданским обществом и парламентом, между, образно говоря, реформаторской и консервативной частью всех сегментов общества;
• состав конкурсных комиссий: в них входили по 4 человека, которых определял Генеральный прокурор (по факту – сотрудники прокуратуры, хотя была предусмотрена возможность назначать независимых представителей), и по 3 представителя от Верховной Рады (по факту – народные депутаты либо их помощники, хотя командой Д. Сакварелидзе были предложены на рассмотрение кандидатуры независимых экспертов). В результате возникла ситуация, когда в регионах, где общественные организации были достаточно пассивны, конкурсные комиссии могли выбрать не совсем корректную стратегию, давая «зеленый свет» хорошо знакомым бывшим руководителям прокуратур районного уровня;
• проблема принятия решений о назначении на руководящие должности: законом предусмотрено, что Генеральный прокурор (что касается руководителей прокуратур) и областные прокуроры (что касается заместителей руководителей) могут выбирать из предложенных конкурсной комиссией 3 кандидатов на каждую административную должность. В итоге предпочтение, к сожалению, часто отдавалось экс-руководителям прокуратур, хотя среди предложенных комиссиями претендентов были достойные рядовые прокуроры либо внешние кандидаты;
• отсутствие четкого сигнала от правительства для внешних кандидатов: естественно, многие состоявшиеся успешные юристы, даже имея желание изменить систему, задавали вопросы о том, куда они идут, на какое материальное обеспечение могут рассчитывать, кем будут их руководители на более высоком уровне и по каким правилам будет организована ежедневная работа в системе;
• низкий уровень доверия общества к открытым конкурсам в целом;
• временная «миграция» экс-руководителей прокуратур, которые не прошли конкурс, в вышестоящие прокуратуры.

По мнению Д. Сакварелидзе, для успешной реализации следующего этапа реформы необходимы:

• несущественные изменения в Закон Украины «О прокуратуре»;
• политическая поддержка Президента, парламента и правительства:
• дальнейшая поддержка гражданского общества и международных организаций;
• гарантии того, что последующие этапы реформы не будут сопровождаться постоянным противостоянием, проверками и задержками, а все процессы будут переданы в руки профессионалов в лице европейских и международных партнеров;
• гарантии уверенности в завтрашнем дне для профессионалов, которые будут принимать участие в конкурсе: низкооплачиваемая бюрократия не только неэффективна, но даже опасна для современной Украины, фактически она является сдерживающим фактором ее развития.

Как известно, согласно новому Закону «О прокуратуре», заработная плата прокуроров должна значительно увеличиться. «С 1 января 2016 г. зарплата рядового прокурора местной прокуратуры должна составлять 11 минимальных зарплат плюс премии и надбавки. При этом должностные оклады других прокуроров устанавливаются пропорционально должностному окладу рядового прокурора местной прокуратуры с учетом следующих коэффициентов: прокурора региональной прокуратуры – 1,2; прокурора Генеральной прокуратуры – 1,3. Зарплата руководителя прокуратуры на каждом из уровней по закону должна быть в полтора раза больше, чем у рядового работника этой же прокуратуры. Таким образом, зарплата рядового прокурора местной прокуратуры должна составлять около 13600 грн, прокурора региональной прокуратуры – 16300 грн, а прокурора ГПУ – 17700 грн. Расходы на оплату труда работников прокуратуры в Государственном бюджете на 2016 г. составляют 2,18 млрд грн. Для обеспечения определенного в законе уровня зарплаты необходимо было бы увеличить бюджет прокуратуры, по крайней мере, на 1,1 млрд грн. Но в условиях экономического кризиса в ближайшее время расходы бюджета вряд ли будут расти», – отметил Д. Сакварелидзе.

Реформа по стратегии

Как и любая другая, реформа прокуратуры проходит по специально разработанной стратегии. Согласно ей, есть 4 основные задачи, которые необходимо выполнить до конца 2016 г.:

1) оптимизировать деятельность прокуратуры для полноценного выполнения функций в соответствии с миссией, ценностями, принципами и видением работы;

2) обновить систему управления персоналом и обеспечить органы прокуратуры сотрудниками для полноценного выполнения функций;

3) способствовать началу функционирования органов прокурорского самоуправления и органов, обеспечивающих деятельность прокуратуры;

4) запустить обновленную систему внутренней и внешней коммуникации.

На данный момент, согласно стратегии, планируется запуск пилотного проекта системы уголовного делопроизводства E-Case. В разработке запуск обновленной гражданской приемной Генеральной прокуратуры Украины (включает внедрение института координаторов потерпевших и свидетелей). Также разработан проект внесения изменений в Закон «О прокуратуре» в части членства КДК для того, чтобы была возможность создать квалификационно-дисциплинарную комиссию прокуратуры из числа прокуроров стран Запада (например, стран ЕС, Канады и США), которая будет принимать решения о дисциплинарных проступках и соответствующем наказании прокуроров.

Кроме того, планируется провести вводные тренинги для новонабранных руководителей местных прокуратур и их заместителей (запуск в ближайшее время при поддержке Совета Европы). В планах также – конкурс в региональные прокуратуры и ГПУ, что опять-таки, по мнению реформаторов, требует внесения изменений в закон.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Анастасия Джужа, главный специалист отдела анализа и разработки стандартов работы управления реформ и обеспечение качества работы Генеральной прокуратуры Украины

– Одной из целей реформы прокуратуры является оптимизация ее деятельности для полноценного выполнения функций в соответствии с миссией, ценностями и принципами работы, а также усовершенствование внутренней и внешней коммуникации. В связи с этим инициативной группой и управлением реформ ГПУ было разработано предложение по запуску проекта, направленного на формирование «Платформы реформ» с целью профессионального общения работников нашей системы, формирования совместных позиций и практики, решения текущих проблем и перспективного преобразования прокуратуры, а впоследствии и всей правоохранительной системы.

Наша система обладает невероятным ресурсом талантливых и умных людей, но из-за необъятных масштабов нашего государства и отдаленности регионов, к сожалению, невозможно услышать всех и уделить внимание каждому запросу, предложению, сигналу. Результатом поиска решения этой проблемы и стало создание и запуск данного проекта.

В органах прокуратуры есть ряд проблем, с которыми сотрудники ежедневно сталкиваются при выполнении своих обязанностей. На сегодняшний день одним из методов решения этих вопиющих проблем являются совместные поиски ответов на вопросы и самомотивация сотрудников. Также одна из основных целей проекта – повышение квалификации сотрудников в тех сферах, в которых они не работали, и обучение их новым знаниям и навыкам. Участниками могут быть не только сотрудники прокуратуры, но и судьи, следователи, адвокаты, а также все представители юридических профессий.

Александр Банчук, эксперт по административно-деликтному праву и уголовной юстиции

– Мы получили закон, который, исходя из выводов экспертов Совета Европы, в целом реализует большинство европейских стандартов. Однако на данный момент имплементировано только 49% из возможных европейских стандартов, упоминавшихся во время подготовки и реализации данного закона.

На уровне закона мы отказались от функции общего надзора, и это означает, что теперь работники прокуратуры не смогут прийти с проверкой к представителям государства или бизнеса. По моему мнению, это правильно. Также были приведены в соответствие с Конституцией те положения, что следователей теперь в прокуратуре не будет. Там должны быть (как и в других европейских странах) только прокуроры. С этой целью был разработан Закон «О Государственном бюро расследований», которое будет вести расследование дел под процессуальным наблюдением прокуроров.

Однако конкурс на занятие должностей в местных прокуратурах не оправдал себя. Фактически ни одного нового руководителя местной прокуратуры мы не получили, кроме пары десятков внешних кандидатов на должности заместителей руководителей. Практически не назначены новые люди и на рядовые должности. Но ведь с местными прокуратурами наиболее часто сталкиваются люди, а там остались те же сотрудники. Приблизительно на 20% состоялось сокращение должностей на уровне местных прокуратур. Это ли то, чего ожидает украинское общество через два года после Майдана? Думаю, что нет.