Борьба с коррупцией откладывается?

Почему так и не заработали Государственное бюро расследований и Национальное агентство по предупреждению коррупции

Анна Шульгина,
«Судебно-юридическая газета»

Ни для кого не секрет, что наряду с внешним врагом в Украине есть и внутренний – коррупция. Этой болезнью поражены почти все общественные отношения в стране. Миллиардные ресурсы разворовываются. По данным социологических исследований, именно коррупция стала одной из причин, приведших к массовым протестам в Украине в конце 2013 – начале 2014 г. Общественность, уставшая от этого вездесущего явления, уже утратила надежду на то, что украинская власть наведет порядок. Такие выводы подтверждает проведенный соцопрос. Так, согласно результатам исследования «Барометр мировой коррупции», которое проводил Международный исследовательский центр Gallup International Association, 36% украинцев были готовы выйти на улицу с протестом против коррупции, при этом 74% опрошенных были уверены в коррумпированности именно государственного сектора. Это подтолкнуло граждан к мысли, что вхождение Украины в Евросоюз даст возможность европейским экспертам повлиять на ситуацию.

Ныне многим больно осознавать, что со времени протестов прошло более 2 лет, а ситуация не только не поменялась в лучшую сторону, но во многом даже усугубилась. Конечно, нельзя не отметить «старания» правительства в процессе разработки все новых законов, которые, безусловно, отвечают всем европейским стандартам, однако не надо быть большим экспертом, чтобы констатировать, что большая часть из них не работают.

Согласно проводимым в стране под пристальным взглядом европейских экспертов реформам, решительный отпор коррупции должны были дать ряд вновь созданных ведомств. Среди них – Государственное бюро расследований и Национальное агентство по предупреждению коррупции. Работа обоих ведомств на законодательном уровне утверждена, однако на практике их создание затянулось.

А расследовать некому!

История создания нового для Украины ведомства – Государственного бюро расследований началась давно. Она изначально была конфликтной и закончится, судя по всему, нескоро.

Напомним, что с принятием в 2012 г. нового Уголовного процессуального кодекса в нашем государстве начался процесс реформирования системы досудебного расследования уголовных преступлений. Необходимость принятия соответствующего Закона «О Государственном бюро расследований», а впоследствии и создания самого органа обусловлена положениями абз. 4 п. 1 «Заключительных и переходных положений» УПК. Именно согласно УПК, отдельные его нормы (относительно правового статуса следователей) вводятся в действие со дня создания Государственного бюро расследований, но не позднее 5 лет со дня вступления в силу Кодекса.

Нетрудно подсчитать, что 4 из отведенных 5 лет практически пролетели. За это время Верховной Радой был принят профильный Закон «О Государственном бюро расследований» от 12.11.2015. И только относительно недавно, а точнее 14 января он был подписан Президентом Украины. «Несмотря на то, что у меня есть определенные замечания к этому процессу, Закон «О Государственном бюро расследований» я подписываю. Следствия в прокуратуре уже не будет, прокуратура будет ограничена лишь делом представительства интересов государства в суде», – прокомментировал свою позицию глава государства.

Он вернулся к этому вопросу 27 февраля и подписал Указ «Об определении лиц в состав комиссии по проведению конкурса на замещение должности директора Государственного бюро расследований». В свою очередь, 29.02.2016 своим постановлением №127 правительство создало Государственное бюро расследований, анонсировав это как важный шаг в направлении борьбы с коррупцией и противодействия другим преступлениям, в частности совершенным высокопоставленными судьями и работниками правоохранительных органов. «Создание ГБР как отдельного органа досудебного расследования должно обеспечить независимость и объективность при расследовании преступлений. Это решение обусловлено необходимостью приведения деятельности прокуратуры в соответствие с европейскими стандартами, среди которых – отсутствие у прокуратуры инструмента следствия. Поэтому Государственное бюро расследований с началом фактической деятельности возьмет на себя следственные функции», – объяснил Премьер-министр Украины Арсений Яценюк.

Правда, никто не дал внятных разъяснений, по какой причине была столь значительная задержка в процессе создания органа, который представлен как крайне важный. Согласно законодательству, ГБР должно было начать работу 1 марта с. г., но по ряду субъективных и объективных причин этого не случилось. Основной причиной задержки называют то, что работать практически некому, штат не набран. «С 1 марта Государственное бюро расследований не заработает, потому что мы даже конкурс не провели. Даже если теоретически назначить руководителя, это не значит, что мы наберем весь штат», – продолжил объяснения глава правительства.

Свою позицию по этому вопросу высказал и специализированный антикоррупционный прокурор Назар Холодницкий. «Если все будет идти положительно и при содействии, дай Бог, чтобы ведомство с 1 января 2017 г. заработало», – сделал он открытый прогноз. Напомним, профильным законом предусмотрено, что в штате ГБР должно быть 1,5 тыс. человек.

Однако многие эксперты отмечают и другие причины, из-за которых ведомство до сих пор не создано. По их мнению, они кроются в перечне функций, которые Государственное бюро расследований должно охватить. Согласно закону, к основным задачам Бюро отнесены:

• выявление, раскрытие, прекращение и расследование преступлений, связанных с деятельностью организованных групп и преступных организаций;
• выявление, раскрытие и расследование случаев пыток и других преступлений, связанных с жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство обращением или наказанием, совершенных работниками правоохранительных органов;
• выявление, раскрытие и расследование особо тяжких насильственных преступлений, за которые УК предусмотрено наказание в виде пожизненного лишения свободы;
• раскрытие и расследование преступлений, совершенных должностными лицами, занимающими особо ответственное положение, лицами, должности которых отнесены к I–III категориям должностей государственной службы, судьями и прокурорами (кроме случаев, когда эти преступления отнесены к подследственности детективов Национального антикоррупционного бюро);
• раскрытие и расследование преступлений, совершенных должностными лицами Национального антикоррупционного бюро, прокурорами Специализированной антикоррупционной прокуратуры (кроме случаев, когда досудебное расследование этих преступлений отнесено к подследственности детективов подразделения внутреннего контроля НАБУ).

Скептики и даже реалисты, перечитывая сей список, согласны, что у правительства возникли определенные трудности с подбором кадров. «Чтобы ведомство вдруг и вправду не начало бороться с коррупцией, подбирать сотрудников надо очень внимательно. Нельзя же по неосторожности назначить непроверенного человека», – именно такого плана комментарии от общественности сопровождают все заявления правительства, объясняющие, почему так и не начата работа ГБР.

Кроме прочего, не стали секретом для общественности и гонорары, предлагаемые за работу в ведомстве. Так, украинцы узнали, что следователи Государственного бюро расследований будут получать от 22 тыс., а директор – 40 тыс. грн. Об этом заявила первый заместитель министра юстиции Наталья Севостьянова. «Видимо, на такие зарплаты не могут найти достойных людей», – иронизируют украинцы в соцсетях.

Декларации о доходах чиновников все еще тайна

Еще одним ведомством, которое призвано принять непосредственное участие в борьбе со злом под названием коррупция, должно было стать Национальное агентство по предупреждению коррупции. Планировалось, что оно начнет работу с января с. г. Задача ведомства – проверять всех госслужащих на предмет правильности подачи деклараций о доходах и соответствия стиля жизни этим декларациям. Однако 2016-й наступил, вместе с ним начался ежегодный период подачи деклараций, а названное ведомство существует только на бумаге. Причины, почему «не смогли и не успели», самые разные, причем не последнюю роль здесь сыграл, снова-таки, политический фактор. В результате, как и в случае с ГБР, работа застряла в самом начале подбора кадров.

Свое разочарование по данному вопросу открыто высказал Петр Порошенко. В одном из своих выступлений на встрече с представителями общественных организаций он отметил, что создание агентства является (цитируем) «фактически единственным нерешенным институциональным вопросом по обязательствам Украины в рамках получения безвизового режима».

Напомним, что создание данного органа предусмотрено в рамках Закона «О предотвращении коррупции», который вступил в силу с 26.04.2015. Задача создать его легла на плечи Кабмина, однако отчитываться о своей работе новое ведомство должно Верховной Раде. Кроме того, оно должно будет готовить ежегодные отчеты о своей деятельности, которые после утверждения общественным советом при Нацагентстве будут публиковаться на его официальном сайте.

На полную проверку сведений о достоверности поданной чиновником декларации отводится 90 дней, а остальное время орган должен будет принимать меры относительно нарушителей. Для этого его наделили достаточно широкими функциями. Так, в полномочия НАПК входит: получать в установленном законом порядке по письменным запросам информацию, необходимую для выполнения возложенных на него задач; принимать по вопросам, относящимся к его компетенции, обязательные для исполнения нормативно-правовые акты; обращаться в суд с исками и заявлениями согласно установленным законом требованиям. Кроме того, сотрудникам ведомства позволено проводить мониторинг образа жизни лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления. Правда, с оговоркой, что такой мониторинг не должен предусматривать чрезмерного вмешательства в право на неприкосновенность личной и семейной жизни человека. В случае установления несоответствия уровня жизни сведениям, указанным в декларации, Национальным агентством выносится соответствующее предписание, которое является обязательным для выполнения. О результатах выполнения предписания Нацагентства должностное лицо, которому оно адресовано, может предоставить письменное объяснение по факту в течение 10 рабочих дней.

ВССУ дал разъяснение по вопросу подсудности дел Государственного бюро расследований

Поводом для разъяснения стало распространение в СМИ публикаций, в которых утверждается о существовании проблемы, связанной с принятием и рассмотрением судами ходатайств следователей прокуратуры в процессах, которые, согласно законодательству, подследственны Государственному бюро расследований Украины. Свою позицию ВССУ выразил следующим образом.

С целью недопущения неодинакового применения и неправильного толкования положений разд. Х «Заключительные положения» и ХІІ «Переходные положения» УПК Украины в части, касающейся деятельности Государственного бюро расследований, ВССУ обратил внимание на то, что согласно абз. 3 п. 1 разд. Х «Заключительные положения» УПК, положения ч. 4 ст. 216 УПК вводятся в действие со дня начала деятельности Государственного бюро расследований Украины, но не позднее 5 лет со дня вступления в силу УПК Украины. Кроме того, ВССУ отметил, что

передача материалов уголовного производства следователями органов прокуратуры соответствующему подразделению (органу) ГБР для продолжения производства происходит в соответствии с абз. 2 п. 4 разд. V Закона «О Государственном бюро расследований» и абз. 2 п. 1 разд. ХІІ «Переходные положения» УПК в 3-месячный срок после начала осуществления ГБР функций досудебного расследования.

(!) Таким образом, начало действия положений ч. 4 ст. 216 УПК связано не с моментом вступления в силу закона, который будет регулировать деятельность Государственного бюро расследований Украины как государственного учреждения, а с моментом начала осуществления последним функций органа досудебного расследования. До того времени, в соответствии с абз. 1 и 2 п. 1 разд. ХІІ «Переходные положения» УПК, полномочия относительно досудебного расследования осуществляют следователи органов прокуратуры.

КОММЕНТАРИЙ ЭКСЛЮЗИВ

Виктор Чумак, зампредседателя Комитета ВР по вопросам предотвращения и противодействия коррупции

– На мой взгляд, Нацагентство по предупреждению коррупции является главным в системе антикоррупционных органов Украины. Это орган превентивного действия. Если остальные ведомства призваны реагировать на уже случившееся, то НАПК должен сделать все, чтобы предотвратить коррупцию. Прежде всего, на него возложена такая задача, как разработка государственной политики в сфере антикоррупционной деятельности, в частности, антикоррупционная политика в сфере правоохранительных органов, госслужбы или в такой интересной сфере, как конфликт интересов. Например, сегодня многие наши депутаты работают в условиях постоянного конфликта интересов, имея бизнес-интересы и параллельно занимаясь политикой, с помощью которой влияют на свой бизнес. И это очень интересная и мало открытая для Украины тема. Как раз в рамках работы НАПК будет проходить проверка на соответствие стиля жизни чиновника тем сведениям, которые он указал в декларации. Если эта система заработает, будет не только иной способ декларирования, но и иная форма и объем деклараций – декларированию будут подлежать не только доходы и расходы, но и все активы, которые есть у чиновника. Это могут быть наличные деньги, которые лежат дома в сейфах, ценные картины, библиотеки, драгоценности и т. п.

Сергей Лещенко, народный депутат Украины

– Функционирование НАПК будет направлено не на «методологическую помощь». Это очень серьезная структура, которая будет работать против политической коррупции. Более того, этот орган нужен для того, чтобы Украина имела возможность получать помощь со стороны Европейского Союза. Ведь согласно дополнениям к договорам об оказании Украине макрофинансовой помощи со стороны Евросоюза, Украина должна ежемесячно и ежеквартально подавать отчет о количестве открытых уголовных производств в отношении чиновников, нарушивших антикоррупционное законодательство, а также о количестве проверенных деклараций. И то, что ныне НАПК опять пребывает в центре скандалов, происходят определенные манипуляции, надоело не только украинцам, но и европейским экспертам.

Владимир Сущенко, член конкурсной комиссии по формированию Нацагентства по предупреждению коррупции

– Уже избранные члены комиссии, на мой взгляд, всячески пытались выполнить задание по как можно скорейшему запуску работы НАПК. Могу сказать, что изучая документы представленных кандидатур в члены НАПК, я, к сожалению, публично отмечаю, что ни один из кандидатов не отвечает той идеальной модели, которая ныне сформировалась. И не отвечают они по объективным причинам. Когда болеет общество в целом, трудно найти в нем идеальных личностей, к которым не возникало бы никаких вопросов.

Николай Голомша, первый заместитель Генерального прокурора Украины в 2014 г.

– Сейчас НАПК находится в стадии становления. Его задачей является, прежде всего, профилактическая работа. Думаю, первая проблема, из-за которой ведомство не начало свою работу в установленный срок, это война. С другой стороны, политические баталии тоже сыграли свою роль. Возникший конфликт относительно переформатирования Кабмина несколько тормозит этот процесс. Я, безусловно, не оправдываю данную ситуацию и считаю, что конфликты не должны мешать работе. Но поскольку данное ведомство – это инициатива исполнительной власти, понятно, что должна быть определенность, чтобы новый орган не стал бутафорией.

Наталья Севостьянова, первый заместитель министра юстиции Украины

– НАПК – коллегиальный орган, состоящий из 5 членов, которых должна определить независимая конкурсная комиссия. А она, в свою очередь, в большинстве состоит из представителей общественности. По результатам работы комиссии пока определено только 3 члена НАПК. На сегодняшний день уже практически прошли спецпроверку другие кандидаты, и есть надежда, что орган начнет работу в ближайшем будущем, и все найдут между собой понимание. Электронная система декларирования готова начать работать, но проблема в том, что постоянно меняется законодательство относительно декларирования. А чтобы система заработала, НАПК должно утвердить форму декларации. Поэтому все зависит от двух факторов: от воли парламента, который утвердит окончательные изменения в законодательстве, и от НАПК, которое утвердит окончательную форму декларации.