Захист незалежності судової влади: як це питання врегульовано у Раді Європи

Питання захисту незалежності судової влади займають провідну роль в роботі Ради Європи. Зокрема, Радою Європи у 2016 році, на рівні Комітету Міністрів, було прийнято План дій стосовно забезпечення суддівської незалежності. Ці питання відображені не тільки в роботі Європейського суду з прав людини, але і в нормах-рекомендаціях Ради Європи, діяльності багатьох органів встановлення та моніторингу дотримання стандартів Ради Європи. Тому важливо розкрити як ключовий зміст цих норм-рекомендацій, так і вимоги практики ЄСПЛ стосовно незалежності суддів. Про це заявив Павло Пушкар, начальник відділу Департаменту виконання рішень Європейського суду з прав людини Ради Європи, передає прес-центр судової влади України.

Документи Ради Європи, якими врегульовано питання суддівської незалежності

Серед існуючих рекомендацій Ради Європи можна виділити наступні:

• Європейська хартія щодо закону про статус суддів (1998)
• CM/Rec(2010)12 КМРЄ стосовно суддів — незалежність, ефективність та відповідальність,
• Рекомендації КРЄС (1) Висновок № 1(2001) стосовно стандартів незалежності та незмінюваності суддів, (2) Висновок № 3(2002) стосовно принципів та правил щодо суддівського професійного поводження (етика, несумісна поведінка та неупередженість), (3) Висновок № 10(2007) стосовно рад правосуддя на службі суспільства, (4) Висновок №17(2014) щодо оцінки суддівської роботи, якості правосуддя та поваги до суддівської незалежності, (5) Висновок №18 (2015) стосовно місця правосуддя та його відносин із іншими органами влади у сучасній демократії.

Незалежність судової влади — одна з ключових складових забезпечення верховенства права та довіри до суду, доступу до правосуддя. В першочергові завдання незалежної судової влади входить не тільки ефективне забезпечення здійснення правосуддя, але і забезпечення дотримання загальноприйнятих суспільних норм, включаючи правові, забезпечення соціального діалогу та злагоди в суспільстві, убезпечення конфліктів, правової визначеності та свавільної діяльності інших гілок влади.

Незалежний орган суддівського врядування як ключовий стандарт інституційної незалежності судової влади

Починаючи з 1989 року та моменту приєднання держав Східної та Центральної Європи до Ради Європи головними напрямками забезпечення інституційної незалежності судової влади стало створення спеціальних інституцій судової влади, так званих рад магістратури або юстиції як органів здійснення суддівського врядування. Метою діяльності цих органів стало «виведення» органів правосуддя з поля адміністративного контролю та фактичного управління органів виконавчої та законодавчої влади.

Судова система від моменту незалежності України пройшла значний шлях. Зокрема, закріплені за часів радянської України, в Конституції УРСР 1978 року положення щодо незалежності суддів і підкорення судів тільки закону, означали лише формальну заборону на втручання у судову діяльність з відправлення правосуддя, і фактично не створювали підстав для визнання за судовою владою статусу самостійної гілки державної влади, рівної за своїм значенням іншим гілкам влади. Фактично, у багатьох випадках, за «попередньої моделі» роль суду та статус суду прирівнювався до статусу своєрідного адміністративного органу з вирішення суперечок або органу фіксації покарання, а суворий контроль за судовою діяльністю здійснювався по «партійній лінії». Тобто, сама роль судової влади була менш значимою, аніж роль, наприклад, прокуратури, як органу з фактично необмеженими дискреційними повноваженнями, включаючи повноваження з нагляду за судом. Рекомендації щодо створення рад магістратур, власне, і були втілені в тексті Європейської Хартії щодо закону про статус суддів (до розробки тексту якої я свого часу мав можливість долучитися у складі делегації ВСУ ще у 1997–1998 роках).

Відповідно до рекомендацій РЄ більшість у складі незалежного органу суддівського врядування має належати суддям

Крім рекомендацій Ради Європи стосовно самої інституційної структури органів, що реалізують державну політику у галузі кар’єри та відповідальності суддів, органи Ради Європи та Венеційська Комісія постійно наголошують на необхідності забезпечення участі при прийнятті рішень про призначення суддів, їх дисциплінарній відповідальності або про їх переведення «кваліфікованою більшістю суддів» обраних суддями. Ця ж позиція закріплена і в рішенні ЄСПЛ по справі «Олександр Волков проти України», підтверджена у рішеннях по справах «Куликов та інші проти України», та «Денисов проти України» (рішення ЄСПЛ та Великої палати ЄСПЛ), в процедурі нагляду за виконанням цих рішень Комітетом міністрів Ради Європи.

Крім цього, Київські рекомендації стосовно суддівської незалежності, ОБСЄ та дослідницького інституту Макса Планка, пропонують забезпечити плюралістичний склад органів суддівського врядування, в склад яких повинні входити не тільки судді, різних інстанцій та різного статусу в судовій ієрархії, тобто судді всіх ланок судової системи та спеціалізації, а й представники інших юридичних професій, органів юстиції, науковців та інших експертів у галузі права.

Норми-рекомендації Ради Європи також передбачають і інші функції стосовно управління судової системою (зокрема висновки КРЄС, що є подібними до Київських рекомендацій ОБСЄ; КРЄС (2014) Висновок № 17), які мають належати радам магістратури — зокрема функцію визначення кошторису необхідного для забезпечення функціонування судової системи, а також функцію визначення ресурсів необхідних для здійснення правосуддя на запит суспільства.

Стандарти незалежності суддів у практиці ЄСПЛ та рішеннях Суду стосовно України

Європейський Суд з прав людини розглядає два види справ, що стосуються незалежності судової влади. До першої групи, зокрема, належать заяви, подані особами, які стверджують, що їх справи було розглянуто судами, які не можуть вважаються незалежними. Другу групу складають справи, подані звільненими з своїх посад суддями, права яких було порушено. Незважаючи на те, що загальноприйнятою є думка, що питання щодо гарантій незалежності судових органів та суддів є досить простими та очевидними, досвід ЄСПЛ показує, що скарги на відсутність незалежності суду часто не є настільки очевидними, оскільки такі справи часто-густо пов’язані саме з питаннями порушення гарантій незалежності судів.

Зокрема, статті 6, 8 та 10 Конвенції є найпоширенішими юридичними підставами, які виникають при розгляді питань відставки суддів. Однак є й інші права по Конвенції, які також можуть бути порушені, як щодо потерпілих від несправедливого суду, так і щодо звільнення суддів. Це, наприклад, право на ефективний засіб захисту. Навіть за умови розгляду справи виключно на підставі статті 6 Конвенції можна стикнутися з проблемою визнання, чого власне стосується стверджуване порушення Конвенції — питань незалежності, в класичному вимірі справи «Кемпбел і Фелл проти Сполученого Королівства», або питань неупередженості судового органу, як у справі «Пієрсак проти Бельгії». При цьому питання незалежності та неупередженості не є тотожними та синонімічними, хоча і можуть в конкретних справах бути дотичними за фактами таких справ.

Стандарти незалежності та неупередженості були також окреслені у справах «Бака проти Угорщини», «Рамос Нуньєс де Карвальйо проти Португалії», а також у справі «Арзу Озпінар проти Туреччини». У цих рішеннях ЄСПЛ питання незалежності та неупередженості інституційного процесу звільнення суддів були тісно пов’язані із наслідками такого звільнення за статтею 8 Конвенції (право на приватність). Не оминув своєю увагою питань звільнення судді на підставі статті 10 (право на свободу висловлення поглядів) Суд у справах «Кудешкіна проти Російської Федерації» та «Бака проти Угорщини». Щодо права на приватність, то це право, в контексті звільнення суддів та застосування до них дисциплінарних санкцій, тісно пов’язується із впливом такого звільнення на зв’язок особи із своїм професійним середовищем. Подібні твердження розглядалися і в справах стосовно України — «Денісов проти України» (Велика палата ЄСПЛ), «Українська газета «Гривня» проти України та «Космос Мерітайм Шиппінг Компані проти України», а також у справах вже закритих провадженням у Комітеті міністрів Ради Європи, в яких індивідуальні заходи було виконано — «Совтрансавто-холдинг проти України», «Білуха проти України» та «Салов проти України».

Знову ж таки, при розгляді таких справ Суд брав до уваги значимість незалежності та неупередженості для соціального діалогу. Судова незалежність приносить користь всій громаді, суспільству, захищає особу та посилює можливість реалізувати цій особі свої права, а також посилює довіру громадськості до судової влади. Незалежність суду, в неускладненому вимірі, передбачає, що суд, окрема чи окремий суддя, працюватимуть за стандартами справедливості, неупередженості та будуть захищеними від неналежних зовнішніх чи внутрішніх впливів. Таким чином, судова незалежність створює передумови віри, що можливість отримати справедливе та рівноправне ставлення з боку закону є реальною, і що такий підхід працює і на практиці, і власне таким чином, посилюються стимули поважати результати судового процесу та судового розгляду, виконувати судові рішення та дотримуватися приписів суду.

Незалежність і безсторонність як чинники легітимності судової влади

Безумовно, незалежність і безсторонність суду входять до кола чинників, що впливають на змістовну сторону легітимності судової влади, її сприйняття такою в суспільстві, а також і іншими гілками влади. Такими чинниками, як правило, є:

• Зовнішні загрози незалежності суддів
• Внутрішні загрози незалежності суддів
• Прогалини в матеріальному чи процесуальному законі, як механізм підриву / сприяння незалежності судової влади
• Судове скорочення бюджету чи ресурсів судової системи внаслідок непопулярних рішень
• Загрози судовій владі при розгляді резонансних справ та справ щодо особливо чутливих питань, пов’язаних із громадською думкою (питання меншин, стереотипів, тощо)

Слід підкреслити, що норми-рекомендації Ради Європи і практика ЄСПЛ наполягають на необхідності обмеження, як на законодавчому, так і на інституційному рівні, ролі і повноважень органів та посадових осіб, які не належать до судової влади, щодо організації та діяльності судів, визначення судоустрою та статусу суддів поза встановленою Конституцією України їх компетенцією. Таким чином, убезпечуються передумови неправомірного впливу на суд, створюються обмеження у втручання в діяльність судових органів і судів, не допускається порушення принципів незалежності судів і суддів.

Саме тому спеціальними рекомендаціями Ради Європи є забезпечення незалежної та ефективної роботи рад магістратур в тих країнах, де вони створені, зокрема за допомогою заходів, спрямованих на деполітизацію процесу відбору чи призначення суддів. Рада Європи рекомендує забезпечення адекватної участі судових органів, вибраних в більшості суддями, у відборі, призначенні та кар’єрному просуванні суддів, обмежуючи при цьому надмірне втручання виконавчої чи законодавчої влади в цей процес. Також, в рекомендації Ради Європи входить і необхідність обмеження надмірного (надмірного або неналежного чи навіть свавільного) втручання виконавчої чи законодавчої влади в питання дисциплінарної відповідальності та звільнення суддів, особливо в питання діяльності дисциплінарних комісій рад магістратур чи інших відповідних органів суддівського управління, які повинні бути повністю вільними від політичного чи іншого впливу та вважатись такими. Важливим є забезпечення того щоб, через етичні норми діяльності державних службовців, представники виконавчої чи законодавчої влади поважали авторитет судової влади та утримувалися від неналежної, необ’єктивної чи політично мотивованої публічної критики окремих суддів та їх судових рішень, а також судової влади загалом. Забезпечення ефективного та розумного щоденного управління судами на основі відповідних норм законодавства та без зайвого втручання з боку виконавчої влади чи законодавчої влади також є складовими інституційної незалежності судів. Формування довіри громадськості до судової влади та більш широке визнання її незалежності та неупередженості як публічної та суспільної цінності, може також відбуватися, наприклад, шляхом забезпечення прозорості роботи судової влади та забезпечення прозорості її відносин з органами виконавчої та законодавчої влади, а також з боку судової влади чи судів та громадськості, ЗМІ тощо.

Наостанок щодо справ, які знаходяться на виконанні в Комітеті Міністрів Ради Європи. Справа «Олександр Волков проти України» та інші та питання незалежності судів, системи дисциплінарної відповідальності та кар’єри суддів вже розглядалися КМРЄ в вересні цього року. Однак ці питання, включаючи питання ефективності діяльності судів, найвірогідніше, знову розглядатимуться в КМРЄ в грудні цього ж року. У вересні 2019 року до уваги КМРЄ ввійшли питання необхідності внесення змін до або відміни статті 375 Кримінального Кодексу України (на підставі рекомендацій GRECO) та питання відповідності вимогам права Ради Європи та рішенням ЄСПЛ, включаючи вимоги рішень у групі справи Волкова та інших, проекту закону №1008. У процесі нагляду за виконанням КМРЄ буде звертати свою увагу й на інші норми-рекомендації Ради Європи, дотичні до забезпечення гарантій суддівської незалежності. У грудні цього року очікується прийняття та оприлюднення висновку Венеційської комісії з цього приводу у відповідь на звернення моніторингового комітету ПАРЄ. Все вищезазначене на підставі практики роботи КМРЄ буде братися до уваги і в процесі нагляду за виконанням вищезазначених рішень.

Нагадаємо, раніше «Судово-юридична газета» повідомляла про нові реалії судової влади України.

Також ми повідомляли, що судова реформа Президента стала предметом уваги іноземних ЗМІ.

Крім того, Комітет міністрів Ради Європи розгляне питання української судової реформи. Розгляд цього питання заплановано на грудень.