Судьба реформы исполнительного производства теперь в руках парламентариев

Само по себе решение суда или органа власти только декларирует изменение прав и обязанностей лиц, а фактическая их реализация не всегда проходит в добровольном порядке. В связи с этим в государстве с целью защиты прав граждан существует система принудительного их исполнения. Однако Украина оказалась в ситуации, когда исполнение принятого решения может затянуться на месяцы, а то и годы. Об этом свидетельствует судебная практика как национальных судов, так и Европейского суда по правам человека. Решения международной институции, принятые в пользу граждан против Украины, в большей части касаются именно необеспечения государством надлежащего исполнения судебных решений, что приводит к обязательству Украины выплачивать компенсации за такие нарушения. В связи с этим уже не первый год идет дискуссия о необходимости проведения глобальной реформы системы, которая призвана ставить точку в судебных разбирательствах путем приведения в соответствие с принятым решением фактических правоотношений – исполнительной службы.

Советом по вопросам судебной реформы при Президенте с привлечением экспертов были разработаны два законопроекта: №2507а «Об исполнительном производстве» и №2506а «Об органах и лицах, которые осуществляют принудительное исполнение судебных решений и решений других органов». Они призваны провести глубокую реформу системы, изменив как ее основы, принципы, так и методы и условия работы. Эти проекты были внесены Президентом как приоритетные и приняты Верховной Радой в первом чтении еще 8 октября 2015 г. После рассмотрения в первом чтении по поручению главы Верховной Рады была создана рабочая группа на базе подкомитета по вопросам деятельности органов юстиции и исполнения судебных решений Комитета ВР по вопросам правовой политики и правосудия. К законопроекту №2506а было внесено 343 правки, к №2507а – 418. Парламентариями проведено три заседания рабочей группы, по результатам которых подкомитет подготовил тексты проектов ко второму чтению.

Следует отметить, что касательно одной из правок рабочая группа не смогла прийти к согласию, и она была рассмотрена уже на заседании Комитета. Таким образом, указанные нормативные акты прошли сложную процедуру подготовки. Уже 9 декабря 2015 г. прошло заседание Комитета ВР по вопросам правовой политики и правосудия, который рекомендовал парламенту принять законопроекты во втором чтении и за основу. Следовательно, реформа исполнительной службы теперь в руках парламентариев. В том, какой будет новая система исполнения решений, приведет ли это к улучшению состояния исполнения, какие механизмы смогут это обеспечить, а также в перспективах успешности работы новой системы разбиралась «Судебно-юридическая газета».

Новеллы законопроекта «Об исполнительном производстве» начинаются с дополнения принципов исполнительного производства разумностью сроков его проведения и сопоставимостью мер принудительного исполнения решений и объема заявленных требований. Именно исполнение этих принципов при проведении действий и будет способствовать обеспечению нормального исполнения решений, когда права должника будут ограничены в той мере, насколько это необходимо для исполнения самого решения. Возможно, это и повлияет на сегодняшнюю пагубную практику, когда за незначительный долг в несколько тысяч гривен на все имущество накладывается арест, что, естественно, несопоставимо. Также важным является соблюдение разумных сроков, поскольку, как уже было замечено, именно их нарушение становится одной из основных причин возникновения судебной практики ЕСПЧ по делам граждан против Украины о неисполнении решений.

Так, в тексте законопроекта появилось дополнение об ответственности исполнителей за нарушение сроков принятия решений и совершения исполнительных действий в порядке, установленном законом. Кроме того, законодатели установили, что нарушение сроков принятия решений и совершения исполнительных действий исполнителями не является основанием для отмены такого решения или исполнительного действия, кроме случаев, когда они были приняты или совершенны с нарушением процедуры, предусмотренной данным законом.

Исполнять решения только принудительно

Если сегодня процедура открытия исполнительного производства предусматривает стадию добровольного исполнения решения, то после вступления в силу названных проектов открытие производства возможно только для принудительного его исполнения. Что касается добровольного порядка, то законодатель регламентировал возможность непосредственного обращения взыскателя периодических платежей к предприятию, учреждению, организации, физическому лицу-предпринимателю, физическому лицу, выплачивающему должнику заработную плату, пенсию, стипендию и иные доходы. Отчисление денежных средств взыскателю в таком случае будет проводиться без открытия исполнительного производства самим предприятием в размере, указанном в исполнительном документе.

Кроме того, предусмотрено исполнение решений другими органами непринудительного исполнения. Речь идет о взыскании задолженности и денежных средств органами доходов и сборов, банками, а также учреждениями, осуществляющими казначейское обслуживание бюджетных средств. При наличии задолженности по исполнительным документам о взыскании периодических платежей или отрицании ее размера должником взыскатель вправе предъявить исполнительный документ для принудительного исполнения.

Сроки и порядок принудительного исполнения

Парламентарии поддержали позицию о необходимости увеличения срока на предъявление исполнительных документов к принудительному исполнению с 1 до 3 лет, за исключением:

• удостоверений комиссий по трудовым спорам, которые могут быть предъявлены к принудительному исполнению в течение 3 месяцев;
• исполнительных документов, по которым взыскателем является государство или государственный орган, которые могут быть предъявлены к принудительному исполнению в течение 3 месяцев;
• исполнительных документов о взыскании периодических платежей (по делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного вследствие увечья или иного повреждения здоровья, потери кормильца и т.п.), которые могут быть предъявлены к исполнению в течение всего периода, на который присуждены платежи.

Что касается действий исполнителя в рамках принудительного производства, то решение вопроса о его открытии принимается исполнителем не позднее следующего рабочего дня после поступления к нему исполнительного документа. В постановлении он указывает об обязанности должника подать декларацию о доходах и имуществе, предупреждает его об ответственности за непредоставление такой декларации или включение в нее заведомо ложных сведений, а госисполнитель – также о взыскании с должника исполнительного сбора.

Новеллой является положение о том, что в случае окончания исполнительного производства в связи с отменой решения, которое подлежало исполнению, или признания судом исполнительного документа не подлежащим исполнению взимаемый исполнительный сбор подлежит возврату. Эта норма фактически свидетельствует о необходимости восстановления всех затрат лица, связанных с исполнительным производством, если решение или сам исполнительный документ отменены или признаны незаконными.

Законодательной новеллой является необходимость приложения взыскателем к заявлению о принудительном исполнении решения квитанции об уплате авансового взноса. В случае взыскания имущественного характера сумма оплаты составляет 2% от взыскиваемой суммы, но не более 10 минимальных размеров зарплаты. По решениям же неимущественного характера следует производить оплату в размере 1 МЗП с должника-физлица и в размере 2 МЗП с должника-юрлица. От уплаты такого взноса освобождаются взыскатели по трудовым спорам, спорам о взыскании алиментов, о возмещении вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, а также смертью физического лица, а также о возмещении имущественного и/или морального вреда, причиненного в результате совершения уголовного преступления. Освобождаются от уплаты авансового сбора и государственные органы, инвалиды войны, инвалиды I и II групп, законные представители детей-инвалидов и недееспособных инвалидов I и II групп, граждане, отнесенные к категориям 1 и 2 лиц, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы, в случае их обращение в органы государственной исполнительной службы.

Нововведением является и положение о том, что взыскатель имеет право указать, кроме прочих данных, сведения, идентифицирующие должника, которые могут способствовать принудительному исполнению решения (счет должника, место работы или получения им других доходов, а также не просто местонахождение его имущества, а конкретное имущество должника и место его нахождения и т.д.), счета в банковских учреждениях для получения им средств, взысканных с должника, а также указать сумму, которая частично оплачена должником по исполнительному документу, в случае ее уплаты в добровольном порядке ранее.

Вопрос ареста имущества должника решается исполнителем на следующий рабочий день после открытия производства или не позднее следующего дня с момента его обнаружения. Но если взыскателем были указаны счета должника в банковских или других финансовых учреждениях, арест денежных средств осуществляется немедленно. Это же касается и конкретно указанных прав собственности или иных имущественных прав должника, которые исполнитель проверяет в электронных государственных базах данных и реестрах и накладывает на такое имущество арест немедленно. Исполнитель обязан осуществить опись недвижимого и движимого имущества должника. Арест на движимое имущество, которое не подлежит государственной регистрации, накладывается исполнителем только после проведения его описи. В случае необходимости исполнитель может ограничить право пользования имуществом, опечатать его или изъять у должника и передать на хранение другим лицам, о чем выносит постановление или делает отметку в постановлении об аресте.

Следует также отметить, что законодатели выписали механизм снятия ареста с имущества должника в случае его передачи другим лицам. Так, должник по согласованию с взыскателем вправе передать ему такое имущество или реализовать его и передать средства от его реализации взыскателю в счет полного или частичного погашения долга по исполнительному документу. В случае продажи имущества должника покупатель этого имущества должен внести средства за приобретенное имущество на счет органа государственной исполнительной службы или частного исполнителя. После передачи имущества взыскателю или внесения покупателем средств на счет органа государственной исполнительной службы или частного исполнителя арест с проданного имущества снимается по постановлению исполнителя. Это упразднит существующий на сегодняшний день механизм, поскольку национальная судебная практика свидетельствует о нередких случаях обращения к Фемиде с целью снятия такого ареста.

Что касается возможности взыскания задолженности из заработной платы, пенсии, стипендии и иных доходов должника, проект, как и на сегодняшний день, предусматривает возможность такого взыскания при отсутствии у должника средств на счетах в банках или других финансовых учреждениях, отсутствии или недостаточности имущества должника для покрытия в полном объеме подлежащих взысканию сумм, а также при выполнении решений о взыскании периодических платежей. Так, исполнитель вправе обратить взыскание на заработную плату, пенсию, стипендию и иные доходы должника без применения мер принудительного обращения взыскания на имущество должника – по письменному заявлению взыскателя или по исполнительным документам, сумма взыскания по которым не превышает 5 минимальных размеров заработной платы (вместо задекларированных на сегодняшний день 3). Следует также отметить, что законодатели зафиксировали максимальный размер таких отчислений. Так, общий размер всех отчислений при каждой выплате заработной платы и других доходов должника не может превышать 50% заработной платы, которая должна быть выплачена работнику, в т. ч. в случае отчисления по нескольким исполнительным документам. Это ограничение не распространяется на отчисления из заработной платы в случае отбывания должником наказания в виде исправительных работ и взыскание алиментов на несовершеннолетних детей. В таких случаях размер удержаний из заработной платы не может превышать 70%.

В части исполнения решений неимущественного характера законодателем предлагается увеличить должникам сроки для принятия мер. По решениям, где должник обязан лично совершить определенные действия или воздержаться от их совершения, исполнитель на следующий рабочий день после истечения 10-дневного строка на исполнение проверяет выполнение решения должником. Если решение подлежит немедленному исполнению, исполнитель проверяет его исполнение не позднее, чем на 3-й рабочий день после открытия исполнительного производства. В случае неисполнения должником решения исполнитель выносит постановление о наложении на него штрафа, в которой указываются требование выполнить решение в течение 10 рабочих дней (вместо ныне предусмотренных 5) и предупреждение об уголовной ответственности. Повторное неисполнение должником решения, если такое решение может быть выполнено без его участия, влечет к направлению исполнителем органу досудебного расследования сообщения о совершении должником уголовного преступления и принятии мер принудительного исполнения. В случае неисполнения должником решения, которое не может быть выполнено без его участия, исполнитель направляет в орган досудебного расследования сообщение о совершении должником уголовного преступления и выносит постановление об окончании исполнительного производства.

Что касается исполнения имущественных решений, то одним из видов здесь выступает реализация арестованного имущества, которая будет осуществляется путем электронных торгов или по фиксированной цене, что применяется только в отношении имущества, оценочная стоимость которого не превышает 50 минимальных размеров заработной платы, и не может применяется к недвижимому имуществу, транспортным средствам, воздушным, морским и речным судам независимо от стоимости такого имущества.

Интересным является дополнение проекта процедурой проведения оценки имущества для его реализации. Так, определение стоимости имущества должника осуществляется по взаимному согласию сторонами исполнительного производства. В случае, если стороны исполнительного производства, а также залогодержатель в 10-дневный срок со дня вынесения исполнителем постановления об аресте имущества должника не достигли согласия относительно его стоимости и письменно не сообщили об этом исполнителю, тот определяет стоимость имущества должника самостоятельно. Для проведения оценки по регулируемым ценам, оценки недвижимого имущества, транспортных средств, воздушных, морских и речных судов, а также если определить стоимость имущества (отдельных предметов) сложно, исполнитель привлекает субъекта оценочной деятельности.

Право на обжалование действий исполнителя

Изначально задекларированный механизм обжалования решений исполнителей только через суд был отредактирован народными депутатами при подготовке законопроекта ко второму чтению. Так, наряду с положением о том, что решения, действия или бездействие исполнителя и должностных лиц органов Государственной исполнительной службы по выполнению судебного решения могут быть обжалованы сторонами и другими лицами в суд, который выдал исполнительный документ, а что касается выполнения решений других органов (должностных лиц), в т.ч. постановлений госисполнителя о взыскании исполнительского сбора, расходов исполнительного производства и штрафов – в соответствующий административный суд, появилось положение о возможности такого обжалования к начальнику отдела, которому непосредственно подчинен государственный исполнитель. Начальник имеет право отменить постановление или другой процессуальный документ (или их часть), вынесенные в исполнительном производстве государственным исполнителем, обязать государственного исполнителя провести исполнительные действия; по собственной инициативе или по заявлению стороны исполнительного производства исправить допущенные в процессуальных документах, вынесенных в исполнительном производстве государственным исполнителем, грамматические или арифметические ошибки, о чем выносится соответствующее постановление. В свою очередь, решения, действия и бездействие начальника отдела, которому непосредственно подчинен госисполнитель, могут быть обжалованы руководителю соответствующего органа Государственной исполнительной службы высшего уровня или в суд.

Что касается сроков на обжалование, то они изменены не были – в течение 10 рабочих дней, однако их отчет ведется не со дня, когда стало известно о принятом решении или совершении действий, а со дня уведомления сторон и других участников исполнительного производства о принятом решении или совершенном действии.

Монополии лишат

Основной концепцией реформирования исполнительной службы выступает разделение таких полномочий государства с частным сектором – создание института частных исполнителей. Будет реформировано и устройство системы органов принудительного исполнения решений путем ее сокращения. Систему органов принудительного исполнения решений будут составлять: Министерство юстиции Украины и органы Государственной исполнительной службы, образованные Министерством юстиции в установленном законодательством порядке. Согласно законопроекту, госисполнителями будут являются руководители органов Государственной исполнительной службы, их заместители, главные госисполнители, старшие госисполнители, госисполнители органов Государственной исполнительной службы. Государственные исполнители, руководящие работники и специалисты органов Государственной исполнительной службы будут иметь статус госслужащих. Госисполнителем может быть гражданин Украины, имеющий высшее юридическое образование не ниже второго уровня, владеющий государственным языком и способный по своим личным и деловым качествам осуществлять полномочия государственного исполнителя.

Что касается института частных исполнителей, то на занятие такой должности может претендовать лицо, которое является гражданином Украины, не моложе 25 лет, имеющее высшее юридическое образование не ниже второго уровня, владеющее государственным языком, имеющее стаж работы в области права после получения соответствующего диплома не менее 2 лет и сдавшее квалификационный экзамен, который принимает квалификационная комиссия частных исполнителей при Министерстве юстиции. Частный исполнитель должен будет пройти достаточно долгий путь для получения соответствующего разрешения на работу. Так, до подачи заявления о допуске к сдаче квалификационного экзамена он должен пройти обучение в течение не более 3 месяцев, по результатам которого выдается свидетельство сроком действия 1 год. От прохождения стажировки частного исполнителя освобождаются лица, имеющие стаж работы государственного или частного исполнителя, адвоката, нотариуса, арбитражного управляющего (распорядителя имущества, управляющего санацией, ликвидатора) не менее года или помощника частного исполнителя не менее 2 лет.

Материальный и правовой статус государственных и частных исполнителей будет разниться. Так, если первые будут отнесены к числу госслужащих с должностными окладами и надбавками за счет бюджета, то вторые являются субъектами независимой профессиональной деятельности и могут рассчитывать на получение вознаграждения (фиксированная сумма в случае исполнения решения неимущественного характера, размер которой устанавливается Кабмином, или процент от суммы (стоимости имущества), которая подлежит взысканию), которое взыскивается с должника. Также частные исполнители могут претендовать на дополнительное вознаграждение за счет взыскателя, сумма которого определяется на договорных основаниях.

Существенным образом отличается и ответственность за нанесенный государственными и частными исполнителями ущерб. Установлено, что за действия работника Государственной исполнительной службы возмещение ущерба производится за счет госбюджета. В случае же нанесения ущерба частным исполнителем оплату будет проводить страховая компания, поскольку без заключения страхового договора деятельность частным исполнителем осуществляться не может.

***

Вышеизложенное свидетельствует о проведении глобальной реформы в сфере исполнения судебных решений. Это коснется как государственного сектора, так и возникновения конкуренции в связи с появлением института частных исполнителей. Министерство юстиции будет выступать не только центром системы государственных органов исполнения, но и контролирующим учреждением частных исполнителей, что должно привести к эффективной работе всей системы. Вместе с тем, рекомендованные ко второму чтению проекты законов имеют ряд спорных изменений в механизме проведения исполнительного производства. Это касается как авансовых взносов, так и порядка оценки имущества и наделения исполнителя обязанностью по регистрации имущества, которое зарегистрировано не было. В любом случае после принятия этих нормативных актов парламентариями Министерство юстиции ожидает долгий процесс имплементации всех их норм.