Станіслав Кравченко: за 2025 рік громадяни направили понад 620 тисяч звернень до адміністративної юрисдикції

Голова Верховного Суду Станіслав Кравченко заявив, що у розвитку України як незалежної держави створення адміністративної юрисдикції, безперечно, було важливим і серйозним кроком. Поява судів, у яких сторонами спору, з одного боку, є держава, а з іншого – фізичні або юридичні особи, вивело національну судову систему на якісно новий рівень. Про це він сказав під час презентації звіту «Застосування Закону України «Про адміністративну процедуру», який містить аналіз нормативно-правового регулювання, судової практики, а також результати соціологічного дослідження.

Станіслав Кравченко заявив, що упродовж минулого року до Верховного Суду надійшло близько 93 тис. проваджень: 57 тис. з них (майже дві третини всіх надходжень) – справи адміністративного судочинства. Схожа ситуація в судах по всій державі. За 2025 рік громадяни направили понад 620 тис. звернень саме до адміністративної юрисдикції, щоб захистити свої права.

Така кількість звернень свідчить про довіру людей до судів і їхнє прагнення знайти захист саме в правовій площині. Водночас ці цифри надзвичайно високі, що змушує системно задуматися про ефективність застосування адміністративної процедури та оптимізацію навантаження на суди. Це особливо важливо в контексті виконання євроінтеграційних зобов’язань, передбачених Дорожньою картою з питань верховенства права. І саме ухвалення Закону України «Про адміністративну процедуру» (ЗАП) стало вагомим кроком до налагодження ситуації.

Але із часу набуття чинності цим Законом (15 грудня 2023 року) кількість адміністративних справ не зменшилася, тож є підстави замислитися над ефективністю його застосування. «Коли ми бачимо, що держава приймає закон, суд його використовує, а потім рішення суду не виконується, стає під сумнів довіра як до суду, так і до держави, тому важливо відшукати дієвий механізм розв’язання цих проблем і визначити спільний напрям розвитку застосування адміністративної процедури на практиці», – зауважив Голова ВС.

Як акцентував секторальний менеджер Представництва ЄС в Україні Томас Стравінскас, ухвалення Закону України «Про адміністративну процедуру» було важливою подією на шляху до посилення справедливої і прозорої моделі взаємодії між громадянами, бізнесом і державою.

Цей Закон спрямований на посилення рівня захисту фізичних осіб, а також вдосконалення якості адміністративних процедур і посилення довіри до державних інституцій. Водночас попри стратегічну роль Закону реалізація його застосування є одним із ключових викликів, що вимагає подальшого систематичного розвитку та інституційної підтримки. Одне з основних питань – вироблення послідовного підходу до тлумачення та застосування Закону судами. Різні судові практики створюють ризики щодо забезпечення правої визначеності, якості та сталості правоохоронної діяльності.

Як повідомив спікер, дослідження показало, що фрагментація адміністративних спорів між різними юрисдикціями не сприяє формуванню єдиної судової практики і відкриває можливість для настання ризиків, що подібні ситуації можуть оцінюватися по-різному.

Загалом, зазначив Томас Стравінскас, адміністративне судочинство є містком для забезпечення реалізації положень Дорожньої карти з питань верховенства права. Належний, ефективний і прогнозований судовий контроль над публічною адміністрацією посилює будь-яку демократичну державу, тому варто шукати способи посилення подальшої судової практики адміністративних судів, при цьому реалізуючи Закон України «Про адміністративну процедуру» відповідно до найкращих практик ЄС.

Старший міжнародний експерт проєкту ЄС «Право-Justice», суддя Загального суду ЄС (2016–2023) Віргіліюс Валанчюс зауважив, що як верховенство права є основою будь-якої демократичної держави, так і Закон України «Про адміністративну процедуру» є ключовим елементом, що забезпечує належне функціонування публічної адміністрації (державного управління).

Віргіліюс Валанчюс повідомив, що проєкт ЄС «Право-Justice» і підтримував розроблення Закону, і протягом останніх років сприяв в організації підвищення кваліфікації суддів адміністративної юрисдикції. Зокрема, у січні цього року проєкт ЄС «Право-Justice» спільно з проєктом EU4PAR організували навчальний захід для суб’єктів владних повноважень, метою якого було обговорення ключових новел Закону України «Про адміністративну процедуру».

Паралельно було проводено моніторинг, спрямований на аналіз нормативно-правової бази, думки залучених сторін, судової практики щодо адміністративної процедури. Результати цього моніторингу, систематизовані в аналітичному звіті, дадуть поштовх для подальшого посильного вкладу адміністративної юрисдикції у впровадженні дорожніх карт з питань верховенства права та реформи державного управління.

Також експерт застеріг, що належний контроль над публічною адміністрацією (державним управлінням) мають забезпечувати саме адміністративні суди. Тож судова влада має не допустити можливої фрагментації спорів, пов'язаних з адміністративними правовідносинами, між різними юрисдикціями. Це безпосередньо пов'язано з правовою визначеністю, оскільки однотипні справи не можуть бути вирішені по-різному.

Перший блок заходу, присвячений темі «Впровадження Закону України "Про адміністративну процедуру" через призму судової практики», модерував Віргіліюс Валанчюс. Учасники обговорили мету, методи та межі дослідження практики застосування Закону України «Про адміністративну процедуру», а також значення цього акта для трансформації взаємовідносин між людиною та державою.

Голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Ігор Дашутін наголосив, що Закон України «Про адміністративну процедуру» став важливою подією для української правової системи, оскільки вперше на загальному рівні закріпив фундаментальні принципи взаємодії органів публічної влади та приватної особи, які є невід’ємною складовою європейської правової традиції та демократичного врядування.

Голова КАС ВС звернув увагу, що сьогодні відбувається поступовий відхід від моделі, за якою адміністративна процедура сприймалася переважно як внутрішній технічний механізм діяльності органу влади. Натомість формується підхід, відповідно до якого процедура стає гарантією захисту прав людини, адже саме порушення процедури часто є першою ознакою порушення справедливості. За словами Ігоря Дашутіна, людина має право бути почутою, розуміти мотиви рішень, які стосуються її прав та інтересів, а також очікувати від держави послідовності, добросовісності та правової визначеності.

Окрему увагу Ігор Дашутін приділив ролі адміністративних судів у формуванні практики застосування нового Закону. Він зазначив, що саме судова практика наповнює закон реальним змістом, формуючи стандарти поведінки як для органів влади, так і для громадян. Серед ключових викликів адміністративної юстиції голова КАС ВС назвав визначення меж дискреційних повноважень адміністративних органів, оцінку істотності процедурних порушень, вимоги до мотивування адміністративних актів і пошук балансу між ефективністю публічного управління та гарантіями захисту прав людини.

Також він звернув увагу на роль судової практики у формуванні нової правової культури публічного адміністрування. За його словами, процедура не повинна перетворюватися на бюрократичний бар’єр чи самоціль, а має слугувати інструментом забезпечення справедливості адміністративного рішення та ефективного захисту прав людини.

Очільник КАС ВС наголосив, що Закон України «Про адміністративну процедуру» – один із найбільш показових прикладів руху України у напрямку європейської інтеграції та впровадження європейських правових стандартів. Він зазначив, що принципи належного врядування, правової визначеності, пропорційності, право бути вислуханим і принцип захисту законних очікувань – це не лише елементи юридичної техніки, а фундаментальні принципи сучасної демократичної держави.

Секретар Великої Палати Верховного Суду Сергій Погрібний відзначив появу чітких критеріїв оцінки адміністративних актів у КАС України у 2005 році. Закон України «Про адміністративну процедуру», на його думку, органічно продовжив цю логіку й наповнив реальним змістом засади, які законодавець заклав раніше.

Водночас доповідач акцентував, що ЗАП, відповідно до його правової природи, містить норми матеріального, а не процесуального права. Закон України «Про адміністративну процедуру» не містить норм процесуального права, жодних змін до КАС України законодавець не вносив, а отже Закон не запроваджує змін у судовий процес.

Також Сергій Погрібний зазначив, що ВП ВС сформулювала і послідовно дотримується такого принципу: «один спір – одна справа», і наголосив на неприпустимості розгляду одного спору судами різних юрисдикцій. Особа має отримати остаточне вирішення свого спору в одному суді – це вимога правової визначеності та стандарт ЄСПЛ.

Доповідач зауважив, що коли на підставі адміністративного акта виникли приватні права у двох осіб, то спір між ними вже не є публічно-правовим і має вирішуватися в порядку цивільного або господарського судочинства.

Також він відзначив важливу роль ст. 77 Закону України «Про адміністративну процедуру» про нікчемність адміністративного акта. Ця норма долає радянську логіку обов'язковості судового визнання акта незаконним для припинення його дії. Для практики судів це, на думку Сергія Погрібного, принципово новий і важливий інструмент.

Справи, пов’язані із застосуванням Закону України «Про адміністративну процедуру», мають розглядатися адміністративними судами, оскільки виникають у сфері публічно-правових відносин. На цьому наголосила суддя ВС у КАС Наталія Шевцова під час дискусії.

Суддя зазначила, що на сьогодні Велика Палата Верховного Суду ще не сформувала окремого правового висновку щодо юрисдикції спорів, пов’язаних із Законом України «Про адміністративну процедуру». Водночас практика, яка існувала до набрання чинності цим Законом, не враховує нових підходів до регулювання діяльності публічної адміністрації.

Наталія Шевцова звернула увагу, що Закон України «Про адміністративну процедуру» регулює відносини між державою в особі органів влади та фізичними чи юридичними особами, а публічна адміністрація реалізує свої повноваження шляхом ухвалення адміністративних актів, які є обов’язковими до виконання. За її словами, такі правовідносини характеризуються наявністю владного елементу, а тому належать до сфери публічного права.

Суддя наголосила, що відповідно до ст. 125 Конституції України саме адміністративні суди покликані вирішувати спори у сфері публічно-правових відносин.

Розповіла Наталія Шевцова і про спори у сфері державної реєстрації речових прав та земельних відносин. На її переконання, рішення державних реєстраторів, органів місцевого самоврядування чи Міністерства юстиції України мають оцінюватися саме з точки зору законності дій суб’єкта владних повноважень та дотримання адміністративної процедури.

Також суддя акцентувала, що адміністративне судочинство забезпечує належний баланс між особою й державою завдяки принципу офіційного з’ясування всіх обставин справи та обов’язку суб’єкта владних повноважень доводити правомірність свого рішення.

Одним із найбільших викликів для судової системи після запуску Державного реєстру речових прав на нерухоме майно у 2013 році стала відсутність єдиного підходу до розгляду спорів щодо речових прав і земельних відносин. Саме врегулювання цієї проблеми секретар судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду Юрій Чумак назвав одним із ключових досягнень Великої Палати Верховного Суду.

Секретар судової палати зазначив, що ВП ВС сформувала підхід, відповідно до якого спори про право мають розглядатися господарськими або цивільними судами, тоді як адміністративна юрисдикція поширюється лише на спори із суб’єктами владних повноважень. Він також звернув увагу, що Закон України «Про адміністративну процедуру» не вирішує питання юрисдикції, оскільки ці правила визначені процесуальним законодавством.

Крім того, Юрій Чумак зупинився на спорах щодо поновлення договорів оренди землі та скасування реєстраційних дій Міністерством юстиції України. У таких справах, сказав він, ідеться насамперед про захист речового права, а тому вони мають розглядатися в господарській або цивільній юрисдикції, де можливий повний і остаточний захист порушеного права.

Резюмуючи, суддя наголосив на необхідності збереження сформованої практики розмежування юрисдикції, щоб уникнути повернення до ситуацій, коли після тривалого розгляду справ провадження закривалися через неправильне визначення юрисдикції.

Голова П’ятого апеляційного адміністративного суду Олександр Джабурія наголосив, що імплементація Закону України «Про адміністративну процедуру» безпосередньо пов’язана із забезпеченням єдності судової практики.

Коментуючи дискусію щодо юрисдикції спорів, голова П’ятого апеляційного адміністративного суду зазначив, що питання правозастосування мають оцінюватися крізь призму принципу правової визначеності. У цьому контексті він наголосив на необхідності критичного осмислення вже сформованих підходів ВП ВС.

Окрему увагу спікер приділив так званій юрисдикційній дифузії – застосуванню Закону України «Про адміністративну процедуру» в рішеннях цивільних і господарських судів. Окремі спроби поширення відповідних підходів на інші юрисдикції, сказав він, виглядають штучними й не відповідають природі адміністративного судочинства.

Водночас Олександр Джабурія зауважив, що кожна юрисдикція традиційно відстоює власний підхід до вирішення таких спорів, а формування єдиної практики потребує часу. Він переконаний, що саме подальший розвиток судової практики та позиції ВП ВС визначатимуть остаточні підходи до застосування Закону України «Про адміністративну процедуру».

Суддя Чернівецького окружного адміністративного суду Олег Анісімов зазначив, що Закон України «Про адміністративну процедуру» вже позитивно вплинув на взаємодію громадян із суб’єктами владних повноважень, оскільки забезпечив людям більше можливостей бути почутими та розуміти причини ухвалення рішень щодо них. За його словами, Закон спрямований на реалізацію принципів верховенства права, справедливості та поваги до людської гідності.

Доповідач наголосив, що питання юрисдикції мають вирішуватися виключно в межах процесуального законодавства (КАС України, ГПК України та ЦПК України). Водночас він зауважив про необхідність формування єдиного підходу в судовій практиці для уникнення різного застосування норм у регіонах.

Також Олег Анісімов звернув увагу на важливість дотримання адміністративної процедури суб’єктами владних повноважень. На його переконання, навіть правильне по суті рішення має бути скасоване в разі істотного порушення процедури, адже саме процедура гарантує особі право бути вислуханою та отримати належне обґрунтування рішення.

Практика застосування Закону України «Про адміністративну процедуру» ще формується, а її подальший розвиток потребує спільної роботи судів, органів влади та законодавця задля вироблення єдиного підходу до правозастосування.

Підсумовуючи презентацію звіту щодо застосування Закону України «Про адміністративну процедуру», голова КАС ВС Ігор Дашутін наголосив на важливості професійного діалогу між представниками адміністративної, господарської та цивільної юрисдикцій. За його словами, саме така дискусія дає можливість комплексно оцінити виклики правозастосування та сприяє формуванню єдиних підходів у судовій практиці.

Ігор Дашутін зазначив, що ефективність адміністративної процедури залежить не лише від якості законодавчих норм, а й від того, наскільки послідовно вони реалізовуватимуться в діяльності органів влади та судовій практиці. У цьому процесі адміністративна юстиція має сформувати зрозумілі й передбачувані стандарти застосування нових процедурних механізмів і забезпечити баланс між публічним управлінням та захистом прав людини.

Також голова КАС ВС звернув увагу на необхідність подальшого розвитку сталої та узгодженої практики застосування Закону України «Про адміністративну процедуру», зокрема в питаннях юрисдикційних спорів. Він сказав, що важливу роль у цьому процесі відіграють професійні дискусії, узагальнення судової практики та напрацювання можливих законодавчих змін.

Наприкінці заходу Голова Верховного Суду Станіслав Кравченко подякував проєкту ЄС «Право-Justice» за багаторічну підтримку судової реформи в Україні й зазначив, що співпраця з міжнародними партнерами залишається важливою складовою розвитку правосуддя. За словами Голови ВС, попри вже реалізовані зміни процес реформування триває, а нові виклики потребують подальшої спільної роботи.

Станіслав Кравченко звернув увагу на важливість законодавчих механізмів забезпечення єдності судової практики, які, на його переконання, також потребують подальшого вдосконалення. Водночас він наголосив, що ключовим залишається спільне прагнення до розвитку правової системи та зміцнення верховенства права в Україні.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER та WhatsApp, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.