Станислав Кравченко: за 2025 год граждане направили более 620 тысяч обращений в административную юрисдикцию

Председатель Верховного Суда Станислав Кравченко заявил, что в развитии Украины как независимого государства создание административной юрисдикции, безусловно, было важным и серьезным шагом. Появление судов, в которых сторонами спора, с одной стороны, является государство, а с другой – физические или юридические лица, вывело национальную судебную систему на качественно новый уровень. Об этом он сказал во время презентации отчета «Применение Закона Украины «Об административной процедуре», который содержит анализ нормативно-правового регулирования, судебной практики, а также результаты социологического исследования.

Станислав Кравченко заявил, что в течение прошлого года в Верховный Суд поступило около 93 тыс. производств: 57 тыс. из них (почти две трети всех поступлений) – дела административного судопроизводства. Аналогичная ситуация в судах по всей стране. За 2025 год граждане направили более 620 тыс. обращений именно в административную юрисдикцию, чтобы защитить свои права.

Такое количество обращений свидетельствует о доверии людей к судам и их стремлении найти защиту именно в правовой плоскости. В то же время эти цифры чрезвычайно высоки, что заставляет системно задуматься об эффективности применения административной процедуры и оптимизации нагрузки на суды. Это особенно важно в контексте выполнения евроинтеграционных обязательств, предусмотренных Дорожной картой по вопросам верховенства права. И именно принятие Закона Украины «Об административной процедуре» (ЗАП) стало весомым шагом к урегулированию ситуации.

Но со времени вступления в силу этого Закона (15 декабря 2023 года) количество административных дел не уменьшилось, поэтому есть основания задуматься над эффективностью его применения. «Когда мы видим, что государство принимает закон, суд его использует, а затем решение суда не исполняется, ставится под сомнение доверие как к суду, так и к государству, поэтому важно найти действенный механизм решения этих проблем и определить общее направление развития применения административной процедуры на практике», – отметил Председатель ВС.

Как акцентировал секторальный менеджер Представительства ЕС в Украине Томас Стравинскас, принятие Закона Украины «Об административной процедуре» было важным событием на пути к усилению справедливой и прозрачной модели взаимодействия между гражданами, бизнесом и государством.

Этот Закон направлен на усиление уровня защиты физических лиц, а также совершенствование качества административных процедур и усиление доверия к государственным институтам. В то же время, несмотря на стратегическую роль Закона, реализация его применения является одним из ключевых вызовов, требующих дальнейшего систематического развития и институциональной поддержки. Один из основных вопросов – выработка последовательного подхода к толкованию и применению Закона судами. Разные судебные практики создают риски для обеспечения правовой определенности, качества и устойчивости правоохранительной деятельности.

Как сообщил спикер, исследование показало, что фрагментация административных споров между различными юрисдикциями не способствует формированию единой судебной практики и открывает возможность возникновения рисков того, что аналогичные ситуации могут оцениваться по-разному.

В целом, отметил Томас Стравинскас, административное судопроизводство является мостом для обеспечения реализации положений Дорожной карты по вопросам верховенства права. Надлежащий, эффективный и прогнозируемый судебный контроль над публичной администрацией усиливает любое демократическое государство, поэтому следует искать способы усиления дальнейшей судебной практики административных судов, при этом реализуя Закон Украины «Об административной процедуре» в соответствии с лучшими практиками ЕС.

Старший международный эксперт проекта ЕС «Право-Justice», судья Общего суда ЕС (2016–2023) Виргилиюс Валанчюс отметил, что так же, как верховенство права является основой любого демократического государства, Закон Украины «Об административной процедуре» является ключевым элементом, обеспечивающим надлежащее функционирование публичной администрации (государственного управления).

Виргилиюс Валанчюс сообщил, что проект ЕС «Право-Justice» и поддерживал разработку Закона, и в течение последних лет способствовал организации повышения квалификации судей административной юрисдикции. В частности, в январе этого года проект ЕС «Право-Justice» совместно с проектом EU4PAR организовали учебное мероприятие для субъектов властных полномочий, целью которого было обсуждение ключевых новелл Закона Украины «Об административной процедуре».

Параллельно проводился мониторинг, направленный на анализ нормативно-правовой базы, мнений привлеченных сторон, судебной практики по административной процедуре. Результаты этого мониторинга, систематизированные в аналитическом отчете, дадут толчок для дальнейшего посильного вклада административной юрисдикции во внедрение дорожных карт по вопросам верховенства права и реформы государственного управления.

Также эксперт предостерег, что надлежащий контроль над публичной администрацией (государственным управлением) должны обеспечивать именно административные суды. Поэтому судебная власть не должна допустить возможной фрагментации споров, связанных с административными правоотношениями, между различными юрисдикциями. Это напрямую связано с правовой определенностью, поскольку однотипные дела не могут решаться по-разному.

Первый блок мероприятия, посвященный теме «Внедрение Закона Украины "Об административной процедуре" через призму судебной практики», модерировал Виргилиюс Валанчюс. Участники обсудили цель, методы и пределы исследования практики применения Закона Украины «Об административной процедуре», а также значение этого акта для трансформации взаимоотношений между человеком и государством.

Председатель Кассационного административного суда в составе Верховного Суда Игорь Дашутин подчеркнул, что Закон Украины «Об административной процедуре» стал важным событием для украинской правовой системы, поскольку впервые на общем уровне закрепил фундаментальные принципы взаимодействия органов публичной власти и частного лица, которые являются неотъемлемой составляющей европейской правовой традиции и демократического управления.

Председатель КАС ВС обратил внимание, что сегодня происходит постепенный отход от модели, согласно которой административная процедура воспринималась преимущественно как внутренний технический механизм деятельности органа власти. Вместо этого формируется подход, согласно которому процедура становится гарантией защиты прав человека, ведь именно нарушение процедуры часто является первым признаком нарушения справедливости. По словам Игоря Дашутина, человек имеет право быть услышанным, понимать мотивы решений, касающихся его прав и интересов, а также ожидать от государства последовательности, добросовестности и правовой определенности.

Отдельное внимание Игорь Дашутин уделил роли административных судов в формировании практики применения нового Закона. Он отметил, что именно судебная практика наполняет закон реальным содержанием, формируя стандарты поведения как для органов власти, так и для граждан. Среди ключевых вызовов административной юстиции председатель КАС ВС назвал определение границ дискреционных полномочий административных органов, оценку существенности процедурных нарушений, требования к мотивировке административных актов и поиск баланса между эффективностью публичного управления и гарантиями защиты прав человека.

Также он обратил внимание на роль судебной практики в формировании новой правовой культуры публичного администрирования. По его словам, процедура не должна превращаться в бюрократический барьер или самоцель, а должна служить инструментом обеспечения справедливости административного решения и эффективной защиты прав человека.

Глава КАС ВС подчеркнул, что Закон Украины «Об административной процедуре» – один из наиболее показательных примеров движения Украины в направлении европейской интеграции и внедрения европейских правовых стандартов. Он отметил, что принципы надлежащего управления, правовой определенности, пропорциональности, право быть выслушанным и принцип защиты законных ожиданий – это не только элементы юридической техники, а фундаментальные принципы современного демократического государства.

Секретарь Большой Палаты Верховного Суда Сергей Погребной отметил появление четких критериев оценки административных актов в КАС Украины в 2005 году. Закон Украины «Об административной процедуре», по его мнению, органично продолжил эту логику и наполнил реальным содержанием основы, которые законодатель заложил ранее.

В то же время докладчик акцентировал, что ЗАП, в соответствии с его правовой природой, содержит нормы материального, а не процессуального права. Закон Украины «Об административной процедуре» не содержит норм процессуального права, никаких изменений в КАС Украины законодатель не вносил, а следовательно Закон не вводит изменений в судебный процесс.

Также Сергей Погребной отметил, что БП ВС сформулировала и последовательно придерживается такого принципа: «один спор – одно дело», и подчеркнул недопустимость рассмотрения одного спора судами разных юрисдикций. Лицо должно получить окончательное разрешение своего спора в одном суде – это требование правовой определенности и стандарт ЕСПЧ.

Докладчик отметил, что когда на основании административного акта возникли частные права у двух лиц, то спор между ними уже не является публично-правовым и должен решаться в порядке гражданского или хозяйственного судопроизводства.

Также он отметил важную роль ст. 77 Закона Украины «Об административной процедуре» о ничтожности административного акта. Эта норма преодолевает советскую логику обязательности судебного признания акта незаконным для прекращения его действия. Для практики судов это, по мнению Сергея Погребного, принципиально новый и важный инструмент.

Дела, связанные с применением Закона Украины «Об административной процедуре», должны рассматриваться административными судами, поскольку возникают в сфере публично-правовых отношений. На этом акцентировала внимание судья ВС в КАС Наталия Шевцова во время дискуссии.

Судья отметила, что на сегодняшний день Большая Палата Верховного Суда еще не сформировала отдельного правового вывода относительно юрисдикции споров, связанных с Законом Украины «Об административной процедуре». В то же время практика, существовавшая до вступления в силу этого Закона, не учитывает новых подходов к регулированию деятельности публичной администрации.

Наталия Шевцова обратила внимание, что Закон Украины «Об административной процедуре» регулирует отношения между государством в лице органов власти и физическими или юридическими лицами, а публичная администрация реализует свои полномочия путем принятия административных актов, которые являются обязательными к исполнению. По ее словам, такие правоотношения характеризуются наличием властного элемента, а потому относятся к сфере публичного права.

Судья подчеркнула, что в соответствии со ст. 125 Конституции Украины именно административные суды призваны разрешать споры в сфере публично-правовых отношений.

Рассказала Наталия Шевцова и о спорах в сфере государственной регистрации вещных прав и земельных отношений. По ее убеждению, решения государственных регистраторов, органов местного самоуправления или Министерства юстиции Украины должны оцениваться именно с точки зрения законности действий субъекта властных полномочий и соблюдения административной процедуры.

Также судья акцентировала, что административное судопроизводство обеспечивает надлежащий баланс между лицом и государством благодаря принципу официального выяснения всех обстоятельств дела и обязанности субъекта властных полномочий доказывать правомерность своего решения.

Одним из крупнейших вызовов для судебной системы после запуска Государственного реестра вещных прав на недвижимое имущество в 2013 году стало отсутствие единого подхода к рассмотрению споров относительно вещных прав и земельных отношений. Именно урегулирование этой проблемы секретарь судебной палаты по рассмотрению дел относительно земельных отношений и права собственности Кассационного хозяйственного суда в составе Верховного Суда Юрий Чумак назвал одним из ключевых достижений Большой Палаты Верховного Суда.

Секретарь судебной палаты отметил, что БП ВС сформировала подход, согласно которому споры о праве должны рассматриваться хозяйственными или гражданскими судами, тогда как административная юрисдикция распространяется только на споры с субъектами властных полномочий. Он также обратил внимание, что Закон Украины «Об административной процедуре» не решает вопрос юрисдикции, поскольку эти правила определены процессуальным законодательством.

Кроме того, Юрий Чумак остановился на спорах относительно продления договоров аренды земли и отмены регистрационных действий Министерством юстиции Украины. В таких делах, сказал он, речь идет прежде всего о защите вещного права, а потому они должны рассматриваться в хозяйственной или гражданской юрисдикции, где возможна полная и окончательная защита нарушенного права.

Резюмируя, судья подчеркнул необходимость сохранения сформированной практики разграничения юрисдикции, чтобы избежать возвращения к ситуациям, когда после длительного рассмотрения дел производства закрывались из-за неправильного определения юрисдикции.

Председатель Пятого апелляционного административного суда Александр Джабурия подчеркнул, что имплементация Закона Украины «Об административной процедуре» непосредственно связана с обеспечением единства судебной практики.

Комментируя дискуссию относительно юрисдикции споров, председатель Пятого апелляционного административного суда отметил, что вопросы правоприменения должны оцениваться через призму принципа правовой определенности. В этом контексте он подчеркнул необходимость критического осмысления уже сформированных подходов БП ВС.

Отдельное внимание спикер уделил так называемой юрисдикционной диффузии – применению Закона Украины «Об административной процедуре» в решениях гражданских и хозяйственных судов. Отдельные попытки распространения соответствующих подходов на другие юрисдикции, сказал он, выглядят искусственными и не соответствуют природе административного судопроизводства.

В то же время Александр Джабурия отметил, что каждая юрисдикция традиционно отстаивает собственный подход к разрешению таких споров, а формирование единой практики требует времени. Он убежден, что именно дальнейшее развитие судебной практики и позиции БП ВС будут определять окончательные подходы к применению Закона Украины «Об административной процедуре».

Судья Черновицкого окружного административного суда Олег Анисимов отметил, что Закон Украины «Об административной процедуре» уже положительно повлиял на взаимодействие граждан с субъектами властных полномочий, поскольку обеспечил людям больше возможностей быть услышанными и понимать причины принятия решений относительно них. По его словам, Закон направлен на реализацию принципов верховенства права, справедливости и уважения к человеческому достоинству.

Докладчик подчеркнул, что вопросы юрисдикции должны решаться исключительно в рамках процессуального законодательства (КАС Украины, ХПК Украины и ГПК Украины). В то же время он отметил необходимость формирования единого подхода в судебной практике для избежания различного применения норм в регионах.

Также Олег Анисимов обратил внимание на важность соблюдения административной процедуры субъектами властных полномочий. По его убеждению, даже правильное по сути решение должно быть отменено в случае существенного нарушения процедуры, ведь именно процедура гарантирует лицу право быть выслушанным и получить надлежащее обоснование решения.

Практика применения Закона Украины «Об административной процедуре» еще формируется, а ее дальнейшее развитие требует совместной работы судов, органов власти и законодателя для выработки единого подхода к правоприменению.

Подводя итоги презентации отчета относительно применения Закона Украины «Об административной процедуре», председатель КАС ВС Игорь Дашутин подчеркнул важность профессионального диалога между представителями административной, хозяйственной и гражданской юрисдикций. По его словам, именно такая дискуссия дает возможность комплексно оценить вызовы правоприменения и способствует формированию единых подходов в судебной практике.

Игорь Дашутин отметил, что эффективность административной процедуры зависит не только от качества законодательных норм, но и от того, насколько последовательно они будут реализовываться в деятельности органов власти и судебной практике. В этом процессе административная юстиция должна сформировать понятные и предсказуемые стандарты применения новых процедурных механизмов и обеспечить баланс между публичным управлением и защитой прав человека.

Также председатель КАС ВС обратил внимание на необходимость дальнейшего развития устойчивой и согласованной практики применения Закона Украины «Об административной процедуре», в частности в вопросах юрисдикционных споров. Он сказал, что важную роль в этом процессе играют профессиональные дискуссии, обобщение судебной практики и наработка возможных законодательных изменений.

В завершение мероприятия Председатель Верховного Суда Станислав Кравченко поблагодарил проект ЕС «Право-Justice» за многолетнюю поддержку судебной реформы в Украине и отметил, что сотрудничество с международными партнерами остается важной составляющей развития правосудия. По словам Председателя ВС, несмотря на уже реализованные изменения, процесс реформирования продолжается, а новые вызовы требуют дальнейшей совместной работы.

Станислав Кравченко обратил внимание на важность законодательных механизмов обеспечения единства судебной практики, которые, по его убеждению, также требуют дальнейшего совершенствования. В то же время он подчеркнул, что ключевым остается общее стремление к развитию правовой системы и укреплению верховенства права в Украине.

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на наш VIBER и WhatsApp, страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.