Чи є безмежним право на захист в адміністративному суді

Володимир Кравчук,
суддя Верховного Суду,
д. ю. н., професор

Уявімо: міська державна адміністрація вирішила ліквідувати садочок в одному з мікрорайонів міста. Усіх це страшенно обурило.

— Це свавілля! — сказала директорка. — Мене звільнять! Я цього не дозволю! Я піду до суду!

— Хіба ж лише Вас? Усіх нас! — додала вихователька. — А що буде з дітками?

— На вулицю нас посеред року?! Ні! — грюкнула дверима мама, яка прийшла забирати своїх близнючок. — Я піду до суду!

— А черга залишається? — зателефонував директорці молодий тато. — Я ж у спальні вікна поміняв! Мені обіцяли, що у травні знайдеться місце для мого сина! Не буде місця — я на вас у суд подам!

— Як так можна?! Ми купували квартиру в цьому будинку, бо тут садок близько! Ми ж розраховували! — сумно зітхнула дівчина, що ось-ось мала народити.

— Це не лише питання комфорту! Це питання безпеки наших дітей! — сказав голова ОСББ на загальних зборах мешканців будинків. Саме їх діти відвідували садок. — Ми звернемося до суду!

— Місцеві політики безглуздо управляють освітніми потребами спільноти! — продовжив представник міської освітньої громадської організації. — Це суперечить інтересам мікрорайону! Ми готуємо позов до суду!

— У країні безлад! Це рішення очевидно незаконне! Міська держадміністрація втрутилася у справи місцевого самоврядування! — додав кандидат у народні депутати. — Я завтра ж оскаржу це до суду!

Запитання: хто з них має право на судовий захист?

У практиці адміністративного судочинства досить часто постають питання щодо застосування ст. 55, 124 Конституції України, ст. 6 Конвенції, ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України в аспекті доступу до правосуддя. Попри розмаїття наукових підходів, питання має, насамперед, практичне значення: хто може звернутися до суду? І відповідь на нього не така проста, як здається на перший погляд.

а) Щодо права на судовий захист

1. У ч. 1 ст. 55 Конституції України передбачено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

2. У справі за зверненнями жителів міста Жовті Води Конституційний Суд України офіційно розтлумачив цю конституційну норму і вирішив, що ч. 1 ст. 55 Конституції України треба розуміти так, що кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку. Суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод (п. 1 рішення №9-зп від 25.12.1997).

3. З наведеного офіційного тлумачення ч. 1 ст. 55 Конституції України випливають наступні умови, за яких суд не може відмовити у правосудді:

- людина звернулася за захистом прав і свобод, які належать їй особисто, а не будь-яким іншим особам. Ця умова випливає також із співставлення ч. 1 ст. 55 Конституції України з ч. 3, 5, 6 цієї статті, в яких ідеться про захист «своїх» прав, тобто прав, які належать особі, яка їх захищає;

- людина вважає, що її права і свободи, за захистом яких вона звернулася до суду:

  а) порушені (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися), або

  б) порушуються (щодо протиправних діянь, які тривають), або

  в) створюються перешкоди для їх реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі), або

  г) мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зміст інших ущемлень Конституційним Судом України не розтлумачений, однак звичайне граматичне значення слова «ущемлення» дозволяє інтерпретувати його як «обмеження». Таке тлумачення призводить до висновку, що особа може звернутися до суду за захистом права або свободи, якщо воно обмежується;

- для звернення до суду за захистом прав та свобод достатньо суб’єктивного переконання людини, якій ці права належать, що має місце їх порушення.

4. Отже, конституційне право на доступ до правосуддя не є безмежним. Метою суду (правосуддя) є захист порушених прав, свобод та інтересів, належних безпосередньо особі, яка звертається за захистом (її суб’єктивних прав).

5. Як наслідок, особа не має права звертатися до суду в інтересах інших осіб, окрім спеціально визначених випадків. У випадках, встановлених законом, уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду з позовними заявами в інтересах інших осіб і брати участь у цих справах. При цьому уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування повинні надати адміністративному суду документи та інші докази, які підтверджують наявність визначених законом підстав для звернення до суду в інтересах інших осіб. У визначених законом випадках до суду з позовною заявою звертається прокурор (ст. 53 КАС України).

6. Українське законодавство не передбачає можливості подання позову в «інтересах правопорядку», який відомий у теорії права як actio popularis. Ця форма скарги має на увазі право кожного представляти скаргу на нормативний акт після його оприлюднення, без обов’язку довести, що відповідна норма безпосередньо зачіпає його права і свободи. У даному випадку громадянин просто виконує свій обов'язок із захисту Конституції. Необов'язково, щоб основні права заявника були порушені. Actio popularis грає незначну роль в Ліхтенштейні, де необхідно виконати кілька умов для його подачі, Мальті, Перу і Чилі. В Угорщині, «колишній Югославській Республіці Македонія», Хорватії та Грузії він також сприяє розвитку правопорядку. У Південній Африці фізична або юридична особа може звернутися до суду для захисту громадських інтересів. Проте більшість держав не передбачили actio popularis, оскільки неминучі зловживання з поданням заяв.

б) Щодо права на звернення до суду

7. У ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

8. Цю конституційну норму необхідно застосовувати з урахуванням її офіційного тлумачення, наданого Конституційним Судом України. Зокрема, у справі громадянки Дзюби Г. П. щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи Конституційний Суд України офіційно розтлумачив ч. 2 ст. 55 Конституції України. Її необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді (ч. 1 п. 1 рішення Конституційного Суду України від 25.11.1997).

9. Обґрунтовуючи свою позицію, Конституційний Суд зазначив, що ст. 55 Конституції України «не визначає, які саме рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади і місцевого самоврядування чи посадових і службових осіб можуть бути оскаржені, і встановлює принцип, відповідно до якого в суді можуть оскаржуватися будь-які рішення, дії та бездіяльність». Тим самим створено механізм реалізації конституційного права особи на судовий захист прав і свобод людини і громадянина. Звідси випливає, що Конституцією України гарантовано і забезпечено кожній людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод (ч. 9 п. 2 рішення Конституційного Суду України від 25.11.1997).

10. З наведеного офіційного тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України випливає, що право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб не є абсолютним. Людина має таке право за умови, якщо вважає, що рішення, дія чи бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб порушують або ущемляють її права, свободи та інтереси чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

11. Таким чином, право на оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, про яке йдеться у ч. 2 ст. 55 Конституції України, має спеціальну мету і призначення — правовий захист порушених прав та свобод особи, усунення перешкод у їх реалізації.

12. Взаємозв’язок права на звернення до суду з метою захисту прав людини випливає також з ч. 2 ст. 8 Конституції, за якою звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

13. У справі про оскарження бездіяльності суб’єктів владних повноважень щодо заяв про злочини Конституційний Суд України проаналізував особливості застосування ст. 55 Конституції України в контексті адміністративного судочинства (рішення КС України №19-рп/2011 від 14.12.2011). Конституційний Суд виходив із того, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (п. 4.1 мотивувальної частини), і офіційно розтлумачив, що в аспекті конституційного звернення положення ч. 2 ст. 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом (п. 1 рішення КС України №19-рп/2011 від 14.12.2011).

14. Отже, і в цьому рішенні Конституційний Суд звернув увагу, що предметом судового захисту є суб’єктивні права, свободи та інтереси особи.

15. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень (ст. 2 КАС України).

16. У ст. 5 КАС України взаємозв’язок між правом особи на звернення до суду і порушенням її суб’єктивних прав знайшов остаточне закріплення. Зазначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

17. Отже, завдання адміністративного судочинства не можуть бути реалізовані у разі звернення особи до суду за захистом прав, свобод та інтересів, які не належать їй особисто.

18. Аналіз ч. 1 і 2 ст. 55 Конституції України у взаємозв’язку та з урахуванням їх офіційного тлумачення дає підстави для такого правового висновку: конституційна гарантія права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб має на меті захист прав, свобод та інтересів безпосередньо людини, яка вважає, що її права, свободи, інтереси порушені, або порушуються, або створюються перешкоди для їх реалізації, або мають місце інші ущемлення прав та свобод (має місце протиправне втручання).

19. Право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, складовою якого є право звернення до суду (право на доступ до судової процедури), не є абстрактним, а пов’язане з правом конкретної особи, в інтересах якої виникає судовий процес, і з її переконанням у тому, що держава (в особі органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб) протиправно втрутилася у її права або свободи.

20. Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб’єкта владних повноважень надано особі, щодо якої його прийнято, або прав, свобод та інтересів якої це рішення (індивідуальний акт) стосується. Якщо позивач не є учасником (суб’єктом) правовідносин, які виникли з прийняттям оскаржуваного рішення, яке є правовим актом ненормативного характеру, таке рішення, відповідно, не породжує для позивача й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом (постанови ВП ВС від 14.03.2018 у справі №9901/22/17, від 06.06.2018 у справі №800/489/17, від 06.02.2019 у справі №9901/815/18).

в) Заінтересованість як умова звернення до суду

21. Для звернення до суду особа (позивач) повинна мати матеріально-правову зацікавленість у вирішенні спору. Матеріально-правовий інтерес у порушенні справи — це зв'язок позивача із зазначеним у позовній заяві предметом судового захисту, питання про наявність або відсутність якого вирішується суддею під час попереднього дослідження матеріальної правоздатності позивача, заявленої до суду вимоги та її підстави.

22. Звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів особи, тому вона має довести (а суд — встановити), що позивачеві належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких він звернулася до суду.

23. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам), є предметом судового захисту. В основі прав, свобод та законних інтересів лежать потреби людини (особи) в існуванні та розвитку. Однак між ними є відмінності.

24. Права особи — це її можливості, змістом яких є домагання щодо вчинення дій (або утримання від них), які забезпечуються юридичним обов’язком іншої сторони. У публічних правовідносинах такою стороною є держава або територіальна громада в особі відповідних суб’єктів владних повноважень.

25. Свободи особи — це можливості, змістом яких є спроможність діяти відповідно до своїх інтересів і мети, це можливість власного, незалежного вибору того чи іншого рішення, поведінки (дії або бездіяльності). Свободи забезпечуються негативним юридичним обов’язком необмеженого кола осіб (в т.ч. суб’єктів владних повноважень) не перешкоджати. Свобода особи означає надання їй права вимагати, щоб ніхто не заважав у здійсненні цієї свободи. Для здійснення свобод людини (наприклад, свободи слова чи свободи віросповідання) державі достатньо утримуватися від втручання в їх реалізацію людиною або ж їх захищати у разі потреби.

26. Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі №1-10/2004, згідно з яким поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв’язку з поняттям «права» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об’єктивного і прямо не опосередкований у суб’єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об’єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

27. Юридична зацікавленість (інтерес) у зверненні до суду повинна мати об’єктивну основу. Для відкриття провадження у справі недостатньо лише суб’єктивного твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому.

28. Кваліфікація спірних правовідносин з метою виявлення матеріально-правового інтересу позивача як умови виникнення права на позов відбувається на стадії відкриття провадження, під час ознайомлення з позовною заявою.

29. Конституція України закріплює гарантію права звернення до суду за захистом прав (свобод чи законних інтересів), але не має на меті гарантувати сам судовий розгляд (судове слухання). Немає сенсу приймати до провадження суду явно безпідставні позови, залучати до участі у справі відповідача та інших осіб, завдаючи їм цим майнової та немайнової шкоди, а також завдаючи шкоди авторитету суду.

30. Відсутність матеріально-правового інтересу у справі повинна мати наслідком відмову у відкритті провадження. Такий підхід не порушує права на доступ до суду, оскільки ухвалу суду може бути оскаржено, а відповідь на питання щодо доступу до суду надає сам суд за встановленою законом процедурою.

г) Щодо юрисдикції суду

31. Відповідно до ст. 6 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.

32. Отже, повноваження кожного органу законодавчої, виконавчої та судової влади не є безмежними, а визначаються Конституцією та законами України.

33. Сукупність повноважень суду щодо розгляду та вирішення справ позначається спеціальним терміном «юрисдикція». У ч. 3 ст. 124 Конституції визначено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

34. Суд має повноваження розглядати та вирішувати справу (має юрисдикцію), якщо має місце юридичний спір. Відповідно, відсутність юридичного спору свідчить про те, що суд не має повноважень вирішувати справу.

35. У взаємозв’язку з ч. 1, 2 ст. 55 положення ч. 3 ст. 124 Конституції України слід розуміти як поширення юрисдикції судів на юридичні спори, предметом яких є права та свободи конкретної особи.

д) Щодо наслідків відсутності юрисдикції

36. Суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. У разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої п. 1 ч. 1 цієї статті, суд повинен роз’яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи (п. 1 ч. 1, ч. 6 ст. 170 КАС України).

37. Суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України). Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої п. 1 ч. 1 ст. 238 цього Кодексу, суд повинен роз’яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ (ч. 2 ст. 239 КАС України).

38. Однак у зазначених статтях не вирішено питання про правові наслідки звернення позивача з позовом, в якому відсутні ознаки юридичного (публічно-правового спору), та який на підставі ч. 3 ст. 124 Конституції не належить до юрисдикції усіх судів України.

39. Суд вважає, що у такому випадку, відмовляючи у відкритті провадження у справі, позивачу слід роз’яснити, що його вимоги не належать до юрисдикції судів.

е) Щодо відповідності ст. 6 Конвенції

40. Відповідно до ст. 17 Закону «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.03.2006, суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

41. Ст. 6 Конвенції не гарантує безумовного доступу до суду. ЄСПЛ звертав увагу, що застосування §1 ст. 6 можливе лише для захисту у цивільних правовідносинах, залежить від наявності «спору», спір має стосуватися «прав та обов’язків», які хоча б суперечливо мають визнаватися національним законодавством; ці «права та обов’язки» мають бути «цивільними» згідно з Конвенцією (James and others v. United Kingdom (Джеймс та інші проти Сполученого Королівства), §81).

42. Ст. 6 не застосовується у провадженнях, у яких немає спору між сторонами, чи у односторонніх провадженнях, у яких немає двох сторін спору, та за відсутності прав у якості предмету спору (Alaverdyan v. Armenia, (déc.) (Алавердян проти Вірменії), §35).

43. Спір повинен бути справжнього і серйозного характеру (Sporrong and Lönnroth v. Sweden (Спорронґ і Льоннрот проти Швеції), §81). Результат проваджень має бути значущим для відповідного права (наприклад, Ulyanov v. Ukraine, déc.). Відповідно, незначний зв’язок чи непов’язані наслідки є недостатніми обставинами для застосування §1 ст. 6 (Boulois v. Luxembourg [GC], §90). Конкретне право повинне мати законодавчу базу у національному законодавстві (Szücs v. Austria, §33).

44. Суд визнає можливість застосування §1 ст. 6 у провадженнях, які розглядаються національним законодавством у контексті «публічного права», і рішення у яких є вирішальними для прав та зобов’язань фізичних осіб. Ст. 6 не застосовується у спорах, які не мають стосунку до цивільних прав та обов’язків (Paksas v. Lithuania [GC], §§ 65–66). 

45. Таким чином, коли існує спір стосовно цивільних прав та обов'язків, визначених за перерахованими критеріями вище, ст. 6 Конвенції гарантує особі право подати на розгляд суду скаргу, що стосується його прав та обов'язків. Зазначена стаття не гарантує права на справедливий суд (зокрема, і доступ до суду як його складову) абстрактно, без зв’язку із цивільними правами та обов’язками, які є спірними і на захист яких особа звернулася до суду.

46. Ці підходи ЄСПЛ у повній мірі узгоджуються з висновками, наведеними нижче.

ВИСНОВКИ

1. Конституційне право на доступ до правосуддя не є безмежним. Метою суду (правосуддя) є захист порушених прав, свобод та інтересів, належних безпосередньо особі, яка звертається за захистом (її суб’єктивних прав).
2. Право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, складовою якого є право звернення до суду (право на доступ до судової процедури), не є абстрактним. Воно пов’язане з правом конкретної особи, в інтересах якої виникає судовий процес, і з її переконанням у тому, що держава (в особі органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб) протиправно втрутилася у її права або свободи.
3. Обов’язковою ознакою публічно-правового спору є те, що особа вважає, що має місце порушення її прав та свобод внаслідок виконання або невиконання владних управлінських функцій. Завдання адміністративного судочинства не можуть бути реалізовані у разі звернення особи до суду за захистом прав, свобод та інтересів, які не належать їй особисто.
4. Для звернення до суду особа (позивач) повинна мати матеріально-правову заінтересованість у вирішенні спору. Юридична зацікавленість (інтерес) у зверненні до суду повинна мати об’єктивну основу. Для відкриття провадження у справі недостатньо лише суб’єктивного твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому.
5. Відсутність матеріально-правового інтересу у справі повинна мати наслідком відмову у відкритті провадження, оскільки відсутній «юридичний» (публічно-правовий) спір, а отже, справа не належить до юрисдикції адміністративного суду. Такий підхід не порушує права на доступ до суду, оскільки ухвалу суду може бути оскаржено, а відповідь на питання щодо доступу до суду надає сам суд за встановленою законом процедурою.

Цей матеріал не відображає офіційної позиції Верховного Суду