Оскарження рішень НАЗК про результати повної перевірки декларацій: проблемні питання розгляду судами спорів

Віталій Затолочний,
суддя Восьмого апеляційного адміністративного суду

Метою цієї роботи є виявлення проблем при розгляді справ за позовами фізичних осіб до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі — Національне агентство, НАЗК) про оскарження рішень Національного агентства про результати здійснення повної перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі — декларація), а також напрацювання рекомендацій щодо вирішення таких проблемних питань.

Справи зазначеної категорії перебували та перебувають на розгляді суддів Восьмого апеляційного адміністративного суду. Ця категорія справ є новою і досить складною з огляду на фактичні обставини, недосконалість механізму правового регулювання, а особливо з врахуванням наслідків, які тягнуть за собою висновки НАЗК про порушення суб’єктами декларування вимог антикорупційного законодавства для таких суб’єктів — направлення матеріалів до відповідних правоохоронних органів для притягнення до кримінальної чи дисциплінарної відповідальності, складання протоколів про адміністративне правопорушення. Відтак, необхідним є дослідження правового регулювання спірних правовідносин, виявлення прогалин та проблем з урахуванням наявної на теперішній час практики розгляду зазначених справ.

Пошук судових рішень у справах категорії, що аналізується, розглянутих адміністративними судами України, за допомогою Єдиного державного реєстру судових рішень виявив, що за 2018 рік та січень-лютий 2019 року було розглянуто судами апеляційної інстанції з винесенням постанов 7 справ: Перший апеляційний адміністративний суд — одна справа (№1240/2026/18, постанова від 05.03.2019), Харківський апеляційний адміністративний суд — одна справа (№820/2509/18, постанова від 18.05.2018), Київський апеляційний адміністративний суд, Шостий апеляційний адміністративний суд — чотири справи (№826/16495/17, постанова від 04.09.2018, №826/9921/17, постанова від 13.02.2018, №826/12346/18, постанова від 11.02.2019, №826/7335/18, постанова від 05.12.2018), Львівський апеляційний адміністративний суд — одна справа (№807/1479/17, постанова від 27.06.2018).

Верховним Судом за результатами перегляду рішень у зазначеній категорії справ на даний час постанови не виносились, що дещо ускладнює напрацювання єдності судової практики.

Попри незначну кількість судових рішень, їх аналіз свідчить про відсутність у суддів єдиного погляду на правове регулювання спірних правовідносин, оцінку аналогічних обставин справи.

Перш за все, слід зазначити законодавчі та нормативно-правові акти, які застосовуються судами при розгляді спорів цієї категорії. Це Закон України №1700-VII від 14.10.2014 «Про запобігання корупції» (далі — Закон №1700-VII) та Порядок проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджений рішенням НАЗК №56 від 10.02.2017, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 13.02.2017 за №201/30069 (далі — Порядок №56).

Крім того, судами застосовуються положення Цивільного кодексу України, інших норм права щодо порядку відчуження, набуття майна, моменту переходу права власності.

Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 11 Закону №1700-VII, до повноважень Національного агентства належать здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

П. 12 та 12-1 ст. 12 Закону №1700-VII передбачено, що Національне агентство з метою виконання покладених на нього повноважень має такі права: ініціювати проведення службового розслідування, вжиття заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, винних у вчиненні корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, надсилати до інших спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції матеріали, що свідчать про факти таких правопорушень; складати протоколи про адміністративні правопорушення, віднесені законом до компетенції Національного агентства, застосовувати передбачені законом заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Згідно ч. 3 ст. 12 Закону №1700-VII, у разі виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, уповноважені особи Національного агентства складають протокол про таке правопорушення, який направляється до суду згідно з рішенням Національного агентства. У разі виявлення ознак іншого корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення Національне агентство затверджує обґрунтований висновок та надсилає його іншим спеціально уповноваженим суб’єктам у сфері протидії корупції. Висновок Національного агентства є обов’язковим для розгляду, про результати якого воно повідомляється не пізніше п’яти днів після отримання повідомлення про вчинене правопорушення.

Ст. 48 Закону №1700-VII визначено, що Національне агентство проводить щодо декларацій, поданих суб’єктами декларування, такі види контролю:

• щодо своєчасності подання;
• щодо правильності та повноти заповнення;
• логічний та арифметичний контроль.

Національне агентство проводить повну перевірку декларацій відповідно до цього Закону. Порядок проведення передбачених цієї статтею видів контролю, а також повної перевірки декларації визначається Національним агентством.

Відповідно до ст. 50 Закону №1700-VII, повна перевірка декларації полягає у з’ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення і може здійснюватися у період здійснення суб’єктом декларування діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності. Обов’язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб’єктів декларування, які займають посади, пов’язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством. Обов’язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб’єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю.

Національне агентство проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім’ї суб’єкта декларування у випадках, передбачених ч. 7 ст. 46 Закону (випадки відмови члена сім’ї в наданні інформації).

Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.

У разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у ній недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб’єкт декларування, та спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції.

Таким чином, основні засади проведення повної перевірки декларацій, а також повноважень щодо такої перевірки, її наслідків визначені Законом №1700-VII.

Порядком №56 здійснене більше детальне регулювання повної перевірки декларацій. Зокрема, у ньому визначені конкретні підстави такої перевірки, її строки, оформлення результатів, порядок оскарження.

Повній перевірці декларацій присвячені розділи III та IV Порядку №56.

П. 1 розділу ІІІ Порядку передбачено, що повна перевірка декларацій проводиться за рішенням НАЗК, яке може бути оскаржене в судовому порядку. Оскарження рішення не зупиняє проведення повної перевірки декларації.

За результатами проведення повної перевірки декларації Національним агентством приймається рішення про результати здійснення повної перевірки декларації (п. 1 розділу IV Порядку №56).

Згідно п. 3–5 розділу IV Порядку, у разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб’єкт декларування, та спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції. Інформування спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції про подання у декларації завідомо недостовірних відомостей здійснюється з урахуванням положень ст. 216 Кримінального процесуального кодексу України.

У разі виявлення за результатами повної перевірки декларації ознак адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, уповноважена особа Національного агентства складає протокол про таке правопорушення відповідно до законодавства. У разі, якщо суб’єктом декларування вчинено дії, що не тягнуть за собою іншого виду відповідальності, Національне агентство виносить керівнику відповідного органу, підприємства, установи, організації припис у встановленому Національним агентством порядку.

Таким чином, необхідно, перш за все, дати відповідь на питання, чи підлягає взагалі судовому оскарженню рішення НАЗК про результати здійснення повної перевірки декларації.

З огляду на напрацьовані Верховним Судом та Верховним Судом України підходи щодо розгляду схожих категорій справ, такі рішення не підпадають під категорію актів, що підлягають судовому оскарженню. Обґрунтування такої точки зору полягає в наступному.

Виходячи з неодноразово висловленої касаційним судом правової позиції, предметом спору в адміністративній справі може бути лише рішення суб'єкта владних повноважень у розумінні ст. 19 КАС, тобто таке, що зумовлює виникнення прав і обов'язків для позивача. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити у більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується як тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. З огляду на викладене, такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду (див., зокрема, постанову Великої Палати Верховного Суду у справі №803/3/18 від 30.01.2019).

Оскільки рішення НАЗК про результати здійснення повної перевірки декларації не тягне безпосередньо виникнення для особи, декларація якої перевірялася, будь-яких правових наслідків, саме такий підхід, тобто позиція про неможливість розгляду судами вимог про оскарження зазначених рішень, видається правильним.

Саме по собі рішення НАЗК про результати здійснення повної перевірки декларації є по своїй суті формою акта перевірки, який складається за наслідками здійснених заходів контролю контролюючими органами. Щодо можливості оскарження таких актів також неодноразово висловлювалася правова позиція судами різного рівня про неможливість їх оскарження у зв’язку з тим, що вони не породжують правових наслідків для осіб, які перевіряються, є тільки документами-носіями доказової інформації про виявлені порушення.

За наслідками виявлених у ході повної перевірки декларації порушень суб’єкт декларування підлягає, в залежності від виду та наслідків цих порушень, дисциплінарній, адміністративній чи кримінальній відповідальності і в межах відповідного провадження про притягнення до відповідальності може спростовувати відповідні висновки НАЗК.

Таким чином, найбільш правильним видається підхід, коли суд першої інстанції при надходженні позовів, де предметом спору є оскарження рішення НАЗК про результати здійснення повної перевірки декларації, має відмовити у відкритті провадження на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України. У випадку ж помилкового відкриття провадження у справі таке провадження підлягає закриттю відповідно до положень п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України.

Предметом оскарження в суді може бути виключно рішення про проведення повної перевірки декларації, а також безпосередні дії відповідних посадових осіб НАЗК при проведенні перевірки (наприклад, дії в межах наданих їм повноважень щодо збору даних про суб’єкта декларування у межах строків проведення перевірки).

Разом з тим, слід врахувати, що п. 2 розділу IV Порядку №56 визначено, що рішення про проведення повної перевірки декларації може бути оскаржене суб’єктом декларування в судовому порядку. При аналізі цієї правової норми необхідно зазначити, що вона розміщена в розділі IV, який регламентує оформлення результатів проведення повної перевірки декларації. Тобто НАЗК, передбачаючи в цьому пункті можливість оскарження свого рішення, свідомо або помилково зазначило про можливість оскарження рішення не про результати повної перевірки декларації, а про проведення такої перевірки, яке передує проведенню перевірки (див. п. 1 розділу ІІІ Порядку №56).

Іншими спеціальними законодавчими та підзаконними актами не передбачені можливість та порядок оскарження рішень НАЗК щодо повної перевірки декларацій.

Отже, буквальне розуміння положень Порядку №56 також не дає підстав для висновку про право суб’єкта декларування оскаржити рішення Національного агентства про результати повної перевірки декларації.

Однак проаналізовані рішення судів першої та апеляційної інстанцій свідчать про те, що в жодній зі справ, які розглядалися, суди не вдавалися в оцінку можливості судового оскарження рішень НАЗК, а у всіх випадках здійснювали перевірку правильності висновків Національного агентства щодо виявлених в ході повної перевірки декларацій порушень. Неможливість порушення оскаржуваним рішенням НАЗК про результати повної перевірки декларацій прав та інтересів декларанта також не була предметом дослідження судів.

Таким чином, слід дійти висновку, що існуюча практика на рівні судів першої та апеляційної інстанцій свідчить про можливість судового оскарження рішень НАЗК про результати повної перевірки декларації.

Водночас, виходячи з наведеної вище аргументації, такий підхід є досить спірним, а відтак, вимагає підтвердження на рівні найвищого судового органу.

Ще одним питанням, яке вимагає окремої уваги, є порушення Національним агентством строків проведення перевірок, враховуючи, що таке порушення було предметом дослідження у ряді проаналізованих справ і за аналогічних обставин справи різні суди доходили протилежних висновків щодо наявності чи відсутності порушення в діях НАЗК. Таким чином, проаналізовані рішення свідчать про відсутність єдності судової практики щодо оскаржуваних порушень.

Зокрема, позивачі звертали увагу на те, що як перевірки, так і рішення про їх результати приймалися поза межами визначеного Порядком №56 строку. Так, деякими судами зазначалося, що рішення про результати повної перевірки може прийматися поза межами строків її проведення, оскільки ці строки стосуються виключно збору доказів про наявність порушень (див., наприклад, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04.09.2018 у справі №826/16495/17, постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 27.06.2018 у справі №876/2391/18).

На протилежність цій позиції Шостий апеляційний адміністративний суд у постанові від 05.12.2018 у справі №826/7335/18 та Харківський апеляційний адміністративний суд у постанові від 18.05.2018 у справі №820/2509/18 зазначили, що рішення про результати повної перевірки можуть прийматися виключно у межах строків, встановлених для перевірки декларацій, а відтак, прийняття цих рішень поза межами вказаних строків свідчить про їх незаконність.

Саме другий підхід видається правильним з огляду на наступне.

Початком здійснення повної перевірки декларації є наступний за днем прийняття рішення про проведення перевірки робочий день (п. 3 розділу ІІІ Порядку №56). П. 12 розділу ІІІ Порядку передбачено, що повна перевірка декларації за цим Порядком здійснюється протягом 60 календарних днів з дня прийняття рішення про проведення перевірки. У разі необхідності строки проведення повної перевірки декларації можуть бути продовжені, але не більше, ніж на сукупний строк у 30 календарних днів.

Отже, виходячи з аналізу зазначених норм Порядку №56, повна перевірка декларацій починається рішенням про її проведення і закінчується рішенням про результати перевірки. Будь-яких підстав для винесення рішення про результати повної перевірки декларації поза межами визначеного Порядком №56 строку немає. Тривале неприйняття за наслідками проведеної повної перевірки декларації рішення (а проаналізовані справи свідчать, що таке рішення може прийматися НАЗК протягом шести і більше місяців після спливу строку проведення перевірки) ставить суб’єктів декларування у стан правової невизначеності, тобто порушує основні принципи верховенства права.

Враховуючи, що відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевірять, чи прийняті (вчинені) вони своєчасно, тобто протягом розумного строку, прийняття оспорюваних рішень НАЗК поза межами передбачених строків може бути самостійною підставою для визнання їх протиправними. Принаймні, протиправними є дії Національного агентства щодо прийняття рішення поза межами зазначених строків.

Висновки:

1. Аналіз справ про оскарження рішень НАЗК засвідчив необхідність підтвердження або ж спростування правильності існуючої судової практики щодо права особи на оскарження рішень Національного агентства про результати повної перевірки декларацій.
2. Потребує вдосконалення законодавче регулювання порядку та строків проведення перевірки, зокрема, чітке визначення права особи на оскарження рішення про результати повної перевірки декларації, прийняття такого рішення виключно у межах строків перевірки.
3. Судам слід перевіряти, чи прийняте оскаржуване рішення НАЗК про результати повної перевірки декларації у межах строків перевірки.