Звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів територіальної громади є невід’ємним правом органу місцевого самоврядування

Ян Берназюк,
суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

Звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів територіальної громади є невід’ємним правом органу місцевого самоврядування.

На сьогодні залишається актуальним питання звернення до суду не суб’єкта приватного права, а суб’єкта владних повноважень, зокрема, можливість органу місцевого самоврядування виступати позивачем в адміністративному суді. Це питання певним чином пов’язане з такими юридичними проблемами як «позови, які не підлягають судовому розгляду» та «розмежування предметної юрисдикції судів у справах за участю органів місцевого самоврядування», що були висвітлені у попередніх публікаціях.

Судова практика у Верховному Суді склалася, головним чином, на користь широкого підходу до права органів місцевого самоврядування виступати позивачем в адміністративному суді та самостійно ініціювати вирішення публічно-правових спорів. Такий підхід обґрунтовується наступним.

Конституція України закріплює гарантії того, що будь-які юридичні спори, а також інші справи (в яких не існує юридичного спору, але це визначено законом) повинні вирішуватися виключно судом, який, забезпечуючи здійснення правосуддя, не може ухилятися від виконання цієї основної конституційної функції. При цьому, судовий захист з боку адміністративного суду повинен виступати найбільш ефективним механізмом захисту прав та інтересів громадян, інших фізичних та юридичних осіб у випадку їх порушення з боку будь-якого суб’єкта публічно-владних повноважень.

Конституція України гарантує судовий захист прав місцевого самоврядування (ст. 145). Крім того, відповідно до ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування.

Частина 2 ст. 46 Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС України) передбачає, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб’єкти владних повноважень. Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб’єкт владних повноважень — це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Зазначене також підтверджується положеннями п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України, яка встановлює, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб з суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Ця стаття також передбачає право будь-якої юридичної особи (суб’єкта приватного права та суб’єкта публічного права) на звернення до адміністративного суду за єдиного обмеження, якщо для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Таким чином, право органів та посадових осіб місцевого самоврядування на звернення до суду, у тому числі суду адміністративної юрисдикції, з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб’єкта владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій або бездіяльності з метою захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади чи належного виконання своїх функцій гарантується Конституцією та законами України.

Конституційні гарантії існування місцевого самоврядування та його невід’ємної складової — права на звернення до адміністративного суду передбачені у декількох статтях Основного Закону України, норми якої є нормами прямої дії:

• носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 5);
• в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7);
• місцеве самоврядування є правом територіальної громади (жителів села, селища та міста) самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України; місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (ч. 1 та ч. 3 ст. 140);
• права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку (ст. 145).

Виходячи з цих конституційних положень, у системному зв'язку з положеннями ст. 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні №6-рп/2002 від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.

У Рішенні Конституційного Суду України №12-рп/2002 від 18 червня 2002 року визначено, що положеннями ч. 1 ст. 140 Конституції України визначено місцеве самоврядування як право територіальної громади (первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року, гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає, зокрема, правову та організаційну самостійність; органи місцевого самоврядування самостійно здійснюють владу і вирішують питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції.

Також слід врахувати Рішення Конституційного Суду України №6-рп/2005 від 5 жовтня 2005 року, в якому зроблено висновок про те, що положення Основного Закону України «носієм суверенітету... є народ» закріплює принцип народного суверенітету, згідно з яким влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу.

Крім того, важливі гарантії щодо права органу місцевого самоврядування на звернення до суду визначені в міжнародних актах.

Зокрема, відповідно до статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

При цьому, згідно з положеннями частини другої статті 3 КАС України якщо міжнародним договором, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені цим Кодексом, застосовуються правила міжнародного договору.

Так, відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована відповідно до Закону України від 15 липня 1997 року №452/97-ВР):

• місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення (ч. 1 ст. 3);
• органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу (ч. 2 ст. 4);
• повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними; вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом (ч. 4 ст. 4);
• органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і вимагати поваги до принципів місцевого самоврядування, які закріплені в конституції чи національному законодавстві (ст. 11).

Аналогічні за суттю гарантії місцевого самоврядування також містяться у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (прийнята XXVII Конгресом Міжнародного союзу місцевої влади (International Union of Local Authorities; IULA) 26 вересня 1985 р. у м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія), а також Європейській Хартії міст (Charte urbaine européenne) (прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи (Congress of Local and Regional Authorities; CLRA) 18 березня 1992 р. у м. Страсбург (Франція).

Крім того, згідно із зобов’язаннями, які взяті відповідно до ст. ст. 4, 6 та 14 Угоди про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (ратифікована згідно із Законом України №1678-VII від 16.09.2014), Україна прагне зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго врядування; забезпечує стабільність і дієвість демократичних інституцій; гарантує права людини і основоположні свободи, а також дбає про зміцнення судової влади та підвищення її ефективності.

Конституційні та міжнародні гарантії реалізації права органу місцевого самоврядування на звернення до суду з метою захисту інтересів територіальної громади або виконання покладених на відповідний орган завдань та функцій деталізовано у законах України.

Так, основні положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», які гарантують право на звернення до суду:

1. місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування (ст. 4);
2. орган місцевого самоврядування може бути позивачем у судах, зокрема, має право звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування (ст. 18-1);
3. до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать повноваженнями на звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 38);
4. сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів (п. 15 ч. 4 ст. 42);
5. районні та обласні ради приймають рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів (п. 30 ч. 1 ст. 43);
6. голова районної, обласної, районної у місті ради за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів (п. 16 ч. 6 ст. 55);
7. органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ч. 4 ст. 71).

Праву органів місцевого самоврядування звертатися до суду кореспондують положення ч. 10 ст. 59 та ч. 2 ст. 77 зазначеного Закону, які передбачають, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку; спори про поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають в результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються в судовому порядку.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» також встановлює, що первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста, під якою слід розуміти жителів, що об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, які є самостійними адміністративно-територіальними одиницями (ст. ст. 1 та 6).

Цим Законом також встановлено, що сільські, селищні, міські ради є підзвітними, підконтрольними і відповідальними органами перед територіальними громадами, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (ст. ст. 10 та 75).

Наприклад, якщо місцевий або центральний орган державної влади ухиляється від виконання своїх обов’язків шляхом недофінансування  всупереч вимог актів законодавства потреб відповідної територіальної громади, позбавлення матеріальних ресурсів, зменшення площі населеного пункту або іншим чином перешкоджає реалізації прав місцевого самоврядування, саме адміністративний суд має вирішити такий спір та захистити права мешканців відповідної територіальної громади. У протилежному випадку органи державної влади стають, фактично, «безконтрольними», а право місцевого самоврядування беззахисним, всупереч унормованим гарантіям з боку держави на рівні Конституції України, ратифікованих міжнародних договорів та законів України.

У таких адміністративних спорах відповідний орган державної влади повинен доказати правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності, в тому числі, те, що не відбулося порушення прав жителів відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Саме для цього в частині п’ятій статті 125 Конституції України закріплено положення, згідно з яким з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Наразі в судовій практиці Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду стосовно права органу місцевого самоврядування на звернення до адміністративного суду з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб’єкта публічно-владних повноважень сформувалась певна правова позиція, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 грудня 2018 року у справі № 804/3091/18, від 6 червня 2018 року у справі № 811/289/16, від 17 жовтня 2018 року у справі № 822/1544/16, постановах Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 806/1592/16, від 21 листопада 2018 року у справі №504/4148/16-а, від 11 червня 2019 року у справі № 820/2639/18, від 26 вересня 2019 року у справі № 804/2272/17, від 21 листопада 2019 року у справі №325/283/16-а (2-а/325/3/2016), від 05 грудня 2019 року у справі № 400/2509/18, від 17 грудня 2019 року у справі № 816/844/18 та інших.

У цих справах, зокрема, визнано:

- статус відповідних рад згідно статтею 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" як представницьких органів місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наявність в силу Закону повноважень на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади (постанова Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №504/4148/16-а);

- право звернення до адміністративного суду з позовом міської ради до Кабінету Міністрів України щодо виділення субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян (постанова Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 806/1592/16);

- право звернення до адміністративного суду прокурора в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування з позовами до місцевого органу виконавчої влади стосовно визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності такого органу у зв’язку з порушенням прав територіальної громади (постанови Верховного Суду від 11 червня 2019 року у справі № 820/2639/18, від 14 травня 2019 року у справі № 826/11727/16);

- право звернення до адміністративного суду органу місцевого самоврядування з позовом до іншого органу місцевого самоврядування у некомпетенційних спорах (постанова Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі № 666/8779/14-а).

Отже, Великою Палатою Верховного Суду та Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду вже сформована стала практика стосовно права органу місцевого самоврядування на звернення у певних категоріях справа до адміністративного суду з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб’єкта публічно-владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій або бездіяльності з метою захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади чи належного виконання своїх функцій.

У практиці Європейського суду з прав людини також сформульовано правову позицію стосовно права суб’єкта владних повноважень на звернення до суду.

Зокрема, на сьогодні Європейським судом з прав людини напрацьовано певну практику стосовно обов’язку суду здійснювати контроль за суб’єктами владних повноважень.

Цей Суд виходить з того, що терміну «спір» необхідно надавати пріоритетного, а не формального значення (Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium (Ле Комт, Ван Левен і Де Мейер проти Бельгії), заяви № 6878/75 та 7238/75, п. 45); суд повинен враховувати реалії спору відповідно до обставин справи та не обмежуватися формальним підходом (Gorou v. Greece (no. 2) [GC] (Гору проти Греції №2) [ВП], заява № 12686/03, п. 29; Boulois v. Luxembourg (Boulois проти Люксембургу) [ВП], заява № 37575/04, п. 92); «спір» повинен мати справжній та серйозний характер (Sporrong and Lönnroth v. Sweden (Спорронґ і Льоннрот проти Швеції), заяви № 7151/75 та 7152/75, п. 81) та стосуватися не лише існування права, а також сфери застосування чи порядку, у якому предмет спору може бути використано (Benthem v. The Netherlands (Бентем проти Нідерландів), заява № 8848/80, п. 32).

На рівні конкретних адміністративних процедур захист прав, свобод та інтересів особи від порушень з боку держави реалізується через механізми контролю за діяльністю носіїв публічної влади, які включають або пов'язані з механізмами оскарження; із принципу верховенства права випливає, зокрема, що втручання органів влади у права людини має підлягати ефективному нагляду, який, як правило, повинна забезпечувати судова влада; щонайменше це має бути  судовий нагляд, який найкращим чином забезпечує гарантії незалежності, безсторонності та належної правової процедури; у сфері, яка надає, в окремих справах, такі великі можливості для зловживань, котрі можуть призводити до шкідливих наслідків для демократичного суспільства загалом, у принципі функцію наглядового контролю доцільно доручати судді (рішення у справі Klass and others v. Germany (Класс та інші проти Німеччини), заява № 5029/71; п. 55 та 56).

Висновки:

1. Право територіальної громади як суб’єкта публічних правовідносин охоплює собою права відповідних мешканців, відтак, порушення прав територіальної громади означає порушення права членів цих громад (кожного жителя відповідної адміністративно-територіальної одиниці). Інтереси громади визначають зміст і спрямованість діяльності відповідних органів місцевого самоврядування, тому головним завданням органу місцевого самоврядування є захист (в тому числі, шляхом звернення до суду) інтересів фізичних осіб, які проживають на відповідній території; для реалізації цього завдання органи місцевого самоврядування наділені відповідною компетенцією, людськими та фінансовими ресурсами; ухилення від обов’язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов'язків.
2. Для реалізації органом місцевого самоврядування права на звернення до суду він повинен обґрунтувати, що таке звернення має на меті захист інтересів територіальної громади у правовідносинах із суб’єктами владних повноважень чи необхідне для належної реалізації завдань та функцій місцевого самоврядування.
3. Позбавлення територіальної громади в особі відповідного органу місцевого самоврядування права на звернення до адміністративного або будь-якого іншого суду з позовом до іншого суб’єкта владних повноважень не переслідує легітимну мету, і така мета не відповідає потребам суспільства та окремих осіб, а також не забезпечує розумну пропорційність між встановленими обмеженнями та поставленою метою.
4. Повноваження органів місцевого самоврядування щодо звернення до суду з позовом до іншого суб’єкта владних повноважень в інтересах відповідної територіальної громади або з метою реалізації своїх повноважень повною мірою відповідає положенням Конституції та законів України, міжнародним зобов’язанням України, демонструє наявність в Україні дієвого механізму «стримування і противаги» між системою органів місцевого самоврядування та системою органів державної влади, підкреслює наявність істотної додаткової гарантії самого права місцевого самоврядування, а також позитивно впливає на рівень довіри до судової гілки влади з боку жителів відповідної територіальної громади.