Полномочия председателя сократят, а территориальной общины — расширят

Андрей Кривещенко,

«Судебно-юридическая газета»

Верховная Рада Украины хочет усовершенствовать распределение полномочий в органах местного самоуправления и решит вопрос урегулирования возможных конфликтов между советом и председателем территориальной общины.

Так, 1 ноября 2016 года в Верховной Раде был зарегистрирован законопроект №5334 «О внесении изменений в Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» (об уточнении полномочий органов местного самоуправления)».

Инициатором законопроекта выступил народный депутат Юрий Одарченко.

Недостаточно четкое распределение полномочий в самоуправлении

Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» был принят 21 мая 1997 года. За время его практического применения был обнаружен целый ряд недостатков, связанных с недостаточно четким распределением полномочий между сельским, поселковым, городским головой и сельским, поселковым, городским советом.

В настоящее время в случае конфликта головы с советом работа органов местного самоуправления просто парализуется, поскольку во многих нормах действуют положения, предусматривающие исключительно общую и слаженную работу председателя и совета, не зная ситуацию, когда между советом и председателем возник конфликт или разное видение управления городом.

«Кроме этого, в настоящее время закон содержит очень ограниченное толкование роли исполнительного аппарата областного и районного совета.

Фактически совет не имеет возможности полноценно контролировать выполнение своих решений, в т.ч. и корректность использования делегированных полномочий местными государственными администрациями», — отмечает народный депутат Юрий Одарченко.

Местный совет и территориальные общины

Законопроект направлен на уточнение распределения полномочий между местными советами и председателями территориальных общин.

Распределение полномочий между советами и общинами

Законопроект предусматривает целый ряд новелл, которые призваны урегулировать распределение полномочий между советом и председателем территориальной общины, а также вопросы полномочий исполнительного аппарата областного и районного совета.

Как говорится в пояснительной записке, законопроектом предусматривается ряд изменений, таких как:

• четкое закрепление нормы, согласно которой местный совет имеет право определить своим представителем в суде любое определенное им лицо. Таким образом, в ситуации, когда правовая позиция председателя и совета не совпадают, будет обеспечено надлежащее представительство интересов совета. В настоящее время, в случае обжалования решений совета, именно председатель решает вопрос о представительстве интересов этого совета. В случае, если голова не заинтересован в доведении правомерности решения совета, надлежащая состязательность процесса нивелируется. Кроме этого, возможны ситуации, когда председатель и совет окажутся с разных сторон судебного процесса, например, если совет распустил исполнительный комитет совета, а председатель считает такое решение незаконным;
• владельцем коммунального имущества является территориальная община. От имени владельца управление имуществом осуществляет именно местный совет. Последние изменения в Хозяйственный кодекс предусмотрели образование наблюдательных советов, которые будут осуществлять назначение и увольнение руководителей коммунальных предприятий. Процесс образования таких советов блокируется со стороны глав, которые не желают терять контроль над коммунальным имуществом. Предлагается предусмотреть, что управление коммунальными предприятиями и учреждениями, которые являются собственностью территориальных общин, осуществляется советами;
• порядок утверждения повестки дня определяется Регламентом. Это предусматривается в ст. 46 действующего Закона «О местном самоуправлении в Украине». Вместе с тем, в полномочиях главы общины указано право «формирования повестки дня». В результате такой несогласованности возникает вопрос о возможности урегулирования советом именно вопросов порядка подготовки проекта повестки дня, влияния на этот порядок депутатов и постоянных комиссий. Поскольку местное самоуправление является именно правом территориальной общины на решение вопросов своей жизни, то логично, чтобы именно совет определял порядок формирования повестки дня сессии, учитывая местные особенности и традиции работы совета;
• после принятия антикоррупционного законодательства был введен институт конфликта интересов, который исключает право лица участвовать в принятии решения, по которому это лицо имеет конфликт интересов. Однако, в настоящее время ничто не обязывает председателя совета или председателя общины передавать права председательствующего другому лицу на время рассмотрения вопроса, по которому он должен конфликт интересов. И это при том, что председательствующий имеет огромное влияние на рассмотрение вопроса и принятие по нему каких-либо решений. Кроме этого, не урегулирована ситуация относительно действий совета в случае, если председательствующий отказался вести сессию, а также если в ходе сессии не осталось должностных лиц, имеющих право ее проводить (например, в результате увольнений). Предлагается записать, что лицо не может вести сессию во время рассмотрения вопроса, относительно которой она имеет конфликт интересов, а также позволить выбирать председательствующего совете в ситуации, когда ни одно из определенных должностных лиц не может вести сессию;
• в настоящее время противоречивой является практика относительно членства заместителей городского сельского, поселкового, городского головы в составе исполнительного комитета совета и последствие их исключения из исполнительного комитета. Судебная практика правильно констатирует, что если лицо утратило членство в исполнительном комитете совета, то оно ​​теряет полномочия соответствующего заместителя председателя. Однако, из-за нечеткости формулировок закона, по этим вопросам постоянно возникают споры в советах. Кроме этого, предлагается четко записать, что хотя совет может назначать членов исполкомов только по представлению, роспуск исполкома — это компетенция совета, которую она осуществляет самостоятельно;
• сегодня распространена практика назначения главой своих заместителей со статусом «исполняющий обязанности». Такие заместители могут работать по несколько лет без их утверждения советом. Кроме этого, как правило, они не входят в состав исполнительного комитета, что ломает структуру местного самоуправления или позволяет депутатам местного совета обходить положения законодательства о несовместимости мандата депутата с должностью члена исполнительного комитета совета. Предлагается установить, что голова может возлагать исполнение обязанностей только на лицо, которое уже является членом исполнительного комитета и обязано вынести вопрос об утверждении заместителя на ближайшую сессию совета. При этом в случае утверждения кандидатуры выполнение обязанностей прекращается;
• предлагается установить, что исполнительный аппарат областного и районного совета обеспечивает связи совета не только с другими органами власти, но и с физическими и юридическими лицами. Фактически, исходя из нынешней редакции закона, следует, что исполнительный аппарат не может даже принимать обращения граждан, потому что этого не предусмотрено законом. Кроме этого, предлагается установить, что исполнительный аппарат совета обеспечивает выполнение советом своих полномочий без ограничения конкретными способами такого обеспечения.
• в настоящее время сельский, поселковый и городской голова имеет мощный механизм воздействия на совет через право вето. При этом это право ничем не ограничено — голова может ветировать решения и с таким основанием, как «нецелесообразность принятого решения». Предлагается установить, что председатель имеет право останавливать действие решения совета только с одновременным обращением в суд по мотивам того, что решение противоречит действующему законодательству. В случае, если суд не подтвердит наличие таких противоречий, решение вступает в силу.
• кроме этого, в настоящее время закон дает голове нелогические полномочия по возможности остановки решений совета, которые на самом деле составляют основу самоорганизации совета — избрание или увольнение секретаря совета, принятие регламента, утверждение состава постоянных комиссий, создание временных контрольных комиссий (которые образуются решением 1/3 от общего состава совета), роспуск исполнительного комитета совета, поддержка депутатских запросов. По сути, в настоящее время председатель имеет возможность полностью блокировать работу совета в ситуации, когда хотя бы 1/3 совета его поддерживает. Предлагается запретить голове применение права «вето» на решения, которые составляют основу исключительных полномочий совета, в т.ч. вопросы формирования органов совета и роспуска исполнительного комитета совета;
• исправляется техническая ошибка — в настоящее время ч. 11 ст. 79 содержит две взаимоисключающие нормы. Так, согласно п. 5, полномочия городского головы, который был отозван, прекращаются со дня такого отзыва, а согласно п. 4 этой же части, — с момента вступления в должность другого лица. Действует в настоящее время п. 5, который был принят позже, чем п. 4. Сам п. 4, на самом деле, касался других вопросов, но из-за изменения нумерации частей статьи стал ссылаться на некорректную норму и создавать ситуацию недостаточной правовой определенности. Поэтому п. 4 предлагается изъять как устаревший.

Усовершенствование распределения полномочий

Принятие законопроекта позволит усовершенствовать вопросы распределения полномочий в органах местного самоуправления и решит вопрос урегулирования возможных конфликтов между советом и председателем территориальной общины.