Костянтин Бабенко: «Суддя КСУ має чути колег і пам’ятати, звідки він прийшов на цю посаду»

Як відомо, вже незабаром відбудеться з’їзд суддів України, на якому судова спільнота обиратиме нових суддів Конституційного Суду України. Це визначальна подія, адже саме КСУ ставить крапку у питаннях відповідності законів, які застосовують судді у своїх рішеннях, Конституції України та розглядає конституційні скарги громадян, і щодо цих напрямків його діяльності наразі точаться численні наукові дискусії. 

Доктор юридичних наук, доктор наук в адміністративному праві і адміністративному процесі (ЕС), суддя Київського апеляційного адміністративного суду та кандидат на посаду судді КСУ Костянтин Бабенко розповів «Судово-юридичній газеті» про своє бачення місії Конституційного Суду, проблемні питання адміністративного судочинства та про баланс між можливістю судового втручання та дискреційними повноваженнями. 

Костянтине Анатолійовичу, що Вас мотивувало до того, щоб балотуватися на посаду судді КСУ?

Я вітаю всіх читачів вашої газети — представників юридичної спільноти — і дякую редакції «Судово-юридичної газети» за долучення до процесу формування складу Конституційного Суду України та висвітлення інформації про кандидатів на посаду суддів.

Багато разів ми обирали суддів Конституційного Суду України, проте щоразу, як тільки наш колега обіймав цю високу посаду, ми чули про нього практично лише із засобів масової інформації і не мали фактично з ним будь-якої комунікації. Думаю, що необхідно змінити цю практику. На моє переконання, суддя Конституційного Суду, призначений найвищим органом суддівського самоврядування, має чути своїх колег і пам’ятати, звідки він прийшов на цю посаду. Тому я маю намір організувати із суддями загальної юрисдикції професійний зв’язок, який надав би можливість почути думку та проблеми всього суддівського корпусу.

Який досвід та особисті якості Ви вважаєте необхідними в сьогоднішніх умовах для судді КСУ?

В умовах сьогодення роль Конституційного Суду суттєво змінилася: до його компетенції віднесено, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) закону України за конституційною скаргою особи, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон суперечить Конституції України. У зв’язку з цим об’єктивно зросла потреба в тих суддях, які у своїй багаторічній роботі на посаді судді застосовували закони щодо конкретних правовідносин. Вважаю, що робота в Конституційному Суді потребує не тільки професійних знань, а й більш глибокого, навіть методологічного підходу, вміння теоретично мислити та науково обґрунтовувати проблемні питання. Тому, на моє переконання, у цій інституції мають працювати саме професійні судді, які поєднують в собі як практиків, так і науковців — фахівців саме в конституційному праві.

На Ваш погляд, які завдання наразі стоять перед Конституційним Судом України?

Передусім кожен громадян має бачити в Конституційному Суді орган захисту своїх прав, свобод та інтересів, зокрема і забезпечення правопорядку в державі в цілому, а не особистих інтересів тих чи тих політичних груп, які щоразу змінюються, але після яких залишаються небезпечні прецеденти для майбутніх поколінь. А судді, мої колеги, мають бути впевнені в стабільності правового регулювання суспільних відносин і судової практики вирішення відповідних спорів.

На що була спрямована Ваша наукова діяльність та які її результати?

Моя наукова діяльність була спрямована на проведення ґрунтовних фундаментальних наукових досліджень проблем конституційно-правового регулювання поділу державної влади в Україні та конституційних засад правового регулювання політико-правових відносин в Україні. Результати цих наукових досліджень знайшли відображення в опублікованих мною більш ніж 100 наукових працях і захищених кандидатській і докторських дисертаціях. На сьогодні я продовжую наукові дослідження конституційно-правових аспектів розвитку громадянського суспільства в політичній системі та конституційно-правового регулювання політико-правових відносин у громадянському суспільстві. Під моїм науковим керівництвом захищені декілька кандидатських дисертацій, і на сьогодні я є науковим консультантом авторів декількох дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук.

Як робота в судах загальної юрисдикції та в адміністративній юстиції зокрема дозволяє усвідомити проблеми, які потім розкриваються у зверненнях/скаргах громадян до КСУ та його рішеннях?

Будь-яке звернення громадянина до Конституційного Суду України з конституційною скаргою пов’язана з його незгодою із ухваленим судовим рішенням. В адміністративній юстиції, зокрема, така незгода означає, що людина не отримала судовий захист від порушень з боку суб’єкта владних повноважень, адже захист є метою адміністративного судочинства. Це стається часто через неоднозначну судову практику в судах різних інстанцій і недостатньо аргументоване прийняте остаточне судове рішення у справі.

За час своєї суддівської діяльності які Ви виявили проблемні питання, що заважають пануванню в Україні верховенства права?

Ігнорування, публічна оцінка судових рішень, які набрали законної сили, тобто сили закону, у конкретних правовідносинах, ухилення від їх виконання та відсутність реального правового механізму відповідальності за це — низька правова культура чиновників і їх нерозуміння сервісної функції держави.

Чи достатньо В адміністративних судів наразі повноважень, щоб здійснювати ефективний захист прав особи від свавілля держави?

Адміністративне судочинство завжди знаходиться на вістрі протистояння з органами інших гілок влади — законодавчої та виконавчої, а відтак, основні проблеми, з якими стикаються адміністративні суди, лежать саме у цій площині. Як відомо, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства. А звідки, власне, виникають подібні порушення та яка їх природа? Такі порушення виникають тоді, коли суб’єкт владних повноважень, використовуючи свої повноваження, хоче якомога ефективніше виконати покладені на нього завдання. Ми зараз не говоримо про очевидні зловживання владою, а саме про випадки, коли очевидні інтереси всього суспільства (або держави) переважають над правами окремого громадянина (певної групи громадян). Виконавча влада веде постійну боротьбу за невтручання судів у її дискреційні повноваження. Цей конфлікт існує не тільки в Україні, але й в багатьох європейських державах. У різних юрисдикціях баланс між можливістю судового втручання та дискреційними повноваженнями вирішується по-різному. Варто зазначити, що судовій владі не потрібні функції суб’єктів владних повноважень, хоча у випадку, коли виконання судового рішення суб’єктом владних повноважень приймає форму знущання з особи-стягувача, можливо, більш ефективним дійсно було б прийняття судом рішення за державний орган.

Як Ви оцінюєте стан виконання державою рішень адміністративних судів? Що заважає наразі нормальному виконанню?

На сайті Державної казначейської служби України зазначена інформація про судові рішення, що обліковуються в ДКС України. Наразі, станом на 7 жовтня 2019 року, обліковується близько 98,5 тисячі судових рішень, щодо виконання яких мають бути вжити заходи, гарантовані державою на загальну суму близько 4,5 млрд грн, а у держбюджеті на 2019 рік затверджено на їх виконання лише 600 млн грн. Можна зробити висновок, що стан виконання судових рішень не на належному рівні.

Які проблемні питання, на Вашу думку, має вирішувати своїми рішеннями КСУ? Чи достатньо у нього повноважень, щоб ефективно впливати на правове регулювання? Зокрема, чи досить того, що КСУ більшою мірою «працює» з наслідками неконституційних норм?

Вважаю, що універсальних питань бути не може. Коло таких питань, на мою думку, залежить передусім від того, чи вирішує Конституційний Суд питання щодо конституційності законів, чи надає тлумачення положень Конституції або ж дає висновки щодо законопроектів про внесення змін до Конституції. Водночас варто враховувати, що Конституційний Суд вирішує питання не лише в резолютивній частині свого рішення, а і в мотивувальній. У ній він висловлює різні правові позиції, які в подальшому широко використовуються судами, зокрема й самим Конституційним Судом, для посилення обґрунтування своїх рішень. Якраз висловленням таких правових позицій Конституційний Суд фактично впливає на правове регулювання, оскільки дозволяє суб'єктам правозастосування або більш чітко зрозуміти зміст тієї чи тієї правової норми, або ж застосувати аналогію як спосіб подолання прогалин у праві, ґрунтуючись на відповідних принципах. Їхній зміст Конституційний Суд розкриває, зокрема, роз’ясненням розуміння принципу верховенства права та його складових, права на справедливий судовий розгляд і його елементів тощо. І те, що Конституційний Суд більшою мірою працює з наслідками застосування неконституційних правових норм, так само як і адміністративні суди розглядають спори, які виникають за  наслідками неправомірних дій і рішень суб’єктів владних повноважень, що є його безпосереднім завданням, він має такі наслідки ефективно усувати задля відновлення правопорядку, стабільності Конституції, відновлення прав і свобод громадян. Для цього повноважень у Конституційного Суду України достатньо.

Чи має КСУ у своїх рішеннях чітко відповідати на питання, на кого розповсюджується певне рішення?

З огляду на універсальний характер рішень Конституційного Суду України вони є обов’язковими у застосуванні всіма суб’єктами правовідносин і мають перспективну дію. Проте вони є підставою для звернення особи, зокрема, до адміністративного суду для перегляду судового рішення у її справі у зв’язку з виключними обставинами. Тому жодних проблем я не бачу.

Як КСУ має вчиняти, якщо внаслідок його рішення скасовується певна норма і відсутнє регулювання, а органи державної влади не поспішають ухвалити рішення на заміну такої норми?

Як відомо, одна із основних проблем полягає у тому, наскільки швидко і точно виконуються акти Конституційного Суду України. Переважна більшість рішень щодо неконституційності стосуються окремих положень законів, інколи — законів загалом (якщо має місце порушення конституційної процедури їх прийняття). Тому очікування щодо їх виконання адресуються, насамперед, до законодавчого органу — Верховної Ради України. Зі свого боку, Суд повинен сприяти тому, щоб уникнути виникнення довгої і небезпечної прогалини в законодавчому регулюванні. Тут мова має йти не про контроль Конституційного Суду за діяльністю суб’єктів правотворчості чи їх підміну. У процесуальних кодексах передбачено механізм безпосереднього застосування Конституції України у випадку неконституційності закону чи іншого правового акта, який регулює спірні правовідносини. До того ж передбачено механізм застосування аналогії права і закону, а також принципу верховенства права при визначенні прав і обов’язків особи. Тому, повертаючись до одного із перших ваших питань, я повторюсь, що все залежить від рівня правової культури, професійності та бажання конкретного суб’єкта правозастосування.

Як, на Вашу думку, має діяти суд загальної юрисдикції, якщо він усвідомлює, що певна норма закону є неконституційною?

Ще у 1996 році у Постанові Пленуму Верховного Суду України «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» зазначено та на сьогодні чинними процесуальними кодексами передбачено безпосереднє застосування судом норм Конституції України як норм прямої дії, якщо він дійде висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України. До того ж суд має керуватися принципами верховенства права.

Чи можуть судді загальної юрисдикції застосовувати норму Конституції як норму прямої дії та не застосовувати закон, якщо закон, що підлягає застосуванню, суперечить Конституції?

У частині другій ст. 8 Конституції України закріплюється, що вона має вищу юридичну силу і пряму дію та застосовується на всій території України. Якість вищої юридичної сили Конституції виражає її місце в ієрархії нормативно-правових актів, що діють в Україні. Окрім того, вона визначає пріоритет дії та застосування конституційних норм. Цю якість можна розглядати у двох аспектах: у формальному і матеріальному.
Формальний аспект вищої юридичної сили означає, що закони й інші правові акти повинні прийматися з дотриманням конституційної процедури. Якщо при прийнятті закону або іншого правового акта зафіксованої конституційними нормами процедури не дотримано, Конституційний Суд України може визнати зазначений акт таким, що не відповідає Конституції. Матеріальний аспект вищої юридичної сили визначає, що закони й інші правові акти в межах, передбачених Конституцією, повинні відповідати їй за змістом.

Чи має, на Вашу думку, КСУ при прийнятті рішень прораховувати наперед також і наслідки від них?

Фактично мова йде про прогнозтичну функцію, але така функція притаманна лише суб’єктам правотворчості, а не Конституційному Суду, оскільки він дає оцінку конституційності закону чи іншого правового акта лише на момент ухвалення свого рішення. Що стосується офіційного тлумачення Конституції України, то тут застосовуються різні його способи, які ніяк не пов’язані з прогнозуванням їх наслідків. Рішення Конституційного Суду мають виконуватися, а негативні для правового регулювання наслідки усуватись суб’єктами правотворчості.

Чи має КСУ чітко прописувати своє бачення, як його рішення має виконуватися для того, щоб забезпечити ефективний захист прав громадян?

Тут ми можемо провести аналогію із визначенням порядку і способу виконання рішення суду загальної юрисдикції. Якщо за конкретних обставин у цьому є очевидна необхідність, Конституційний Суд навіть зобов’язаний це зробити.

Які зміни до законодавства, на Вашу думку, сприяли б зменшенню кількості звернень до адміністративних судів, а також, можливо, зменшенню кількості конституційних скарг? Чи має законодавча влада при ухваленні законів детально аналізувати їх на предмет відповідності Конституції та Конвенції?

Це питання має юридичний та економічний аспекти. Основний юридичний аспект полягає в необхідності запровадження, по-перше, юридичної, зокрема майнової, відповідальності суб’єкта владних повноважень (конкретної посадової чи службової особи) за прийняття незаконних у відношенні до громадянина рішень, що було встановлено судом. А по-друге, більш широкого застосування суб’єктом владних повноважень принципу прийняття рішень на користь громадянина, якщо законодавство допускає неоднозначне регулювання. Основний економічний аспект пов'язаний з неналежним бюджетним фінансуванням різних пенсійних і соціальних виплат, що штучно породжує десятки тисяч позовів наших громадян. Відповідь на другу частину питання прямо передбачена Законом України «Про регламент Верховної Ради України»: оцінка відповідності законопроекту Конституції України та Конвенції є складовою частиною його підготовки та відображається у пояснювальній записці до нього.

Дякую за бесіду, вам і всім вашим читачам бажаю доброго здоров’я і гарного настрою!