Новий законопроект про децентралізацію замість відкликаного Президентом надійшов у ВР

Раніше внесений Президентом України законопроект №2598 від 13.12.2019 "Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)" зазнав істотних змін.

Після приголомшливої критики первісного варіанту законопроекту та провалу голосування за нього в Комітеті ВР з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування законопроект довелося відкликати та замінити іншим під тим само номером, але наданим на заміну відкликаного. 

Законопроект стосується виключно змін до Конституції, змін до інших нормативних актів не пропонується.

Показовим є те, що текст законопроекту не встигла розглянути та схвалити Комісієя з питань правової реформи, з ним працювала виключно робоча група.

Якщо закон набере чинності в запропонованій редакції, він змінить докорінно систему місцевого самоврядування та адміністративно-територіальний устрій.

Як пояснюють народні депутати, сутність децентралізації полягає в тому що на зміну місцевим державним адміністраціям приходить інститут виконавчих комітетів обласних та районних рад. Тобто повноваження державних адміністрацій переходить до місцевих рад.

При цьому варто зауважити, що перерозподілу повноважень між державними органами (Президент, Кабмін або Верховна Рада) та органами місцевого самоврядування законопроект не торкається. Повноваження владних органів не скорочуються та не передаються іншим організаціям або місцевому самоврядуванню.

Які зміни чекають на українців, розбиралася «Судово-юридична газета».

Для чого потрібна децентралізація

На думку Президента, чинна модель організації влади на місцях, закріплена у Конституції України, зберігає рівень надмірної централізації влади, ознаки одержавлення місцевого самоврядування, порушує принципи його компетенційної автономії, повноти, організаційної самостійності, матеріальної та фінансової спроможності.

Внаслідок цього місцеве самоврядування фактично підміняється централізованим механізмом державного управління через місцеві державні адміністрації. Такий стан дестабілізує ситуацію в регіонах, негативним чином позначається на їх соціально-економічному становищі.

Щодо територіального устрою

Змінюються окремі положення Конституції України щодо адміністративно-територіального устрою.

Систему адміністративно-територіального устрою України становитимуть адміністративно-територіальні одиниці: громади, округи, області, Автономна Республіка Крим, міста Київ та Севастополь (про райони у законопроекті не йдеться).

Територію України поділять на громади. Громада стане первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України.

Декілька громад будуть складати округ. У цій частині ОП відмовився від раніше висловленої ідеї, що округ можуть становитиме лише суміжні громади.

Виключили із законопроекту й ідею надавати громаді статус юридичної особи. Депутати звертали увагу, що сьогодні органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження і без цього статусу. Крім того, саме визначення «громада » є недосконалим, що призводить до різного його тлумачення. Саме тому надання статусу юридичних осіб є небезпечним.

Питання про надання окремим громадам статусу юридичної особою вже розглядалося 2015 року. На той час такі зміни лобіювалися окремими опозиційними фракціями та наближеними до них політичними діячами.

Наслідки поступок у цьому напрямі виявились жахливими. Фейкові громади почали реєструватися як юридичні особи, робити дубляж місцевого самоврядування, забирати повноваження у реальних громад, забирати управління майном та власністю. З’явилися паралельні структури влади, «реєстратори територіальних громад». Тобто виникли величезні проблеми, пов’язані з рейдерством і потенційними закликами до сепаратизму.

Мін’юсту довелося діяти рішучо для недопущення реєстрації таких юридичних осіб, а також видавати роз’яснення щодо неможливості їх реєстрації у статусі юридичної особи.

Оперативно відреагувала і Верховна Рада, направивши в СБУ документи щодо законопроекту, внаслідок чого вдалося запобігти негативним наслідкам. Тоді руйнівні процеси вчасно зупинили.

Громада та округ стануть адміністративно-територіальними одиницями замість районних, сільських, селищних та міських рад.

Зміна меж, найменування і перейменування громад будуть здійснюватися із з'ясуванням думки їх жителів у порядку, визначеному законом. (У тексті первісного законопроекту було записано «З урахуванням думки».)

Одночасно із статті 133 Конституції України вилучається перелік областей, на які поділяється Україна. Залишається згадування лише про Автономну Республіку Крим, міста Київ та Севастополь.

З якою метою це зроблено, ще не зрозуміло, можливо, для спрощення процедури перейменування областей. Сьогодні перед ухваленням відповідного закону необхідно звертатися до Конституційного Суду.

Статуси міста Києва як столиці України та міста Севастополя у системі адміністративно-територіального устрою України визначаються законами України. Спеціальний статус Севастополя в діючий Конституції визначався наявністю в цьому місті іноземної військової бази. Проте коли у грудні подавали законопроект про децентралізацію №2598 від 13.12.2019, питання спеціального статусу було неактуальним. Але саме через його відсутність законопроект зазнав критики. Тому спеціальний статус для Севастополя повернули назад.

При всьому цьому законами буде встановлюватися лише статус адміністративно-територіальних одиниць; статус міста Києва як столиці України та міста Севастополя у системі адміністративно-територіального устрою України. Про встановлення законами адміністративно-територіального устрою мова у законопроекті не йде. Адміністративно-територіальний устрій сьогодні встановлюється виключно Конституцією.

Щойно запропонований законопроект стане законом та набере чинності, одне або декілька поселень (сіл, селищ, міст) з прилеглими територіями набудуть статусу громади на підставі та в порядку, визначеному законом.

Планується, що протягом 60 днів з моменту набуття чинності законом про децентралізацію буде ухвалено закон, яким визначається адміністративно-територіальний устрій.

Протягом 90 днів після набрання чинності законом про адміністративно-територіальний устрій пройдуть перші місцеві вибори до рад громад, до окружних та обласних рад, а також вибори голів громад.

Поки що законопроекту про адміністративно-територіальний устрій в Раду не вносилося, проте відомо, що фахівці розробляють перспективні плани областей.

Щодо місцевого самоврядування

Змінами до розділу XI "Місцеве самоврядування" пропонується закріплення місцевого самоврядування як права та спроможності громади безпосередньо або через органи та її посадових осіб вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. При цьому громада визначається як первинний суб'єкт місцевого самоврядування і юридична особа.

На конституційному рівні закріплюється право громади на безпосереднє здійснення місцевого самоврядування шляхом виборів, місцевих референдумів, місцевих ініціатив та в інших формах, визначених законом.

Передбачається утворення представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування.

Органами місцевого самоврядування громади стануть рада громади та виконавчі органи ради громади. З’явиться посада голови громади.

Рада громади необхідна для сприяння діяльності створених відповідно до закону та статуту громади органів самоорганізації населення і з цією метою зможе наділяти їх фінансами та майном.

Питання організації управління районами в містах належатиме до компетенції рад міських громад.

Пропонується на конституційному рівні визначити, що право голосу на виборах голови громади, депутатів ради громади мають мешканці відповідної громади, які постійно проживають на території громади, досягли на день проведення виборів вісімнадцяти років і не визнані судом недієздатними.

Із законопроекту зникла незрозуміла норма про обрання голови окружної і обласної ради строком на один рік на основі ротації. Офіс Президента погодився з тим щоб обирати цих посадових осіб на строк у 5 років.

Закріплюється матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування. Зокрема визначається, що такою основою є земля, рухоме і нерухоме майно, природні ресурси, інші об'єкти, що є у комунальній власності громади; об'єкти спільної власності громад, що перебувають в управлінні окружних, обласних рад; місцеві податки і збори та інші доходи місцевих бюджетів.

Держава погодилася компенсувати витрати органів місцевого самоврядування, спричинені рішеннями органів державної влади.

Крім того, громадам натякнули на можливість об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств.

Верховна Рада не призначатиме позачергові вибори до органів місцевого самоврядування, а лише достроково припиняє їх повноваження.

Хто такі префекти та чим вони будуть опікуватися

Виконавчу владу в областях і округах будуть здійснювати територіальні органи центральних органів виконавчої влади та префекти.

Представниками держави в округах і областях, у місті Києві стануть префекти.

Посада вводиться заради:

• адміністративного нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування,
• координації діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснення нагляду за додержанням ними Конституції і законів України.

Фактично, можна неозброєним оком побачити повернення в законодавство загального нагляду, якій раніше здійснювала прокуратура і який з Конституції прибрали.

Не можна не звернути увагу на колізію, яка виникне у законодавчому полі. Сьогодні в законодавстві адміністративний нагляд — це система тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюються органами Національної поліції (Закон України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» №264/94-ВР). Тобто це захід адміністративного примусу, що має запобіжний вплив у сфері забезпечення громадського порядку, який встановлюється з метою запобігання вчиненню злочинів окремими особами, звільненими з місць позбавлення волі.

Але від формулювання «адміністративний нагляд» у Конституції Офіс Президента не бажає відмовлятися.

Проектом передбачається, що префекта призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Кабінету міністрів України Президент України. Префект буде мати власний офіс та, крім того, буде державним службовцем.

Строк перебування префекта на посаді в одному окрузі, області, місті Києві та місті Севастополі не буде перевищувати трьох років. До 1 березня 2021 року повинні бути призначені всі префекти. Звичайно, це повинно бути зроблено після створення відповідними окружними, обласними радами виконавчих комітетів.

Префект буде мати повноваження зупиняти дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду (проект змін до статті 144 Конституції).

Крім того, законопроектом передбачено, що у разі ухвалення головою громади, радою громади, окружною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України та створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, Президент України за поданням префекта зупиняє дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого.

Всі положення про місцеві державні адміністрації виключаються із Конституції.

Як зміняться повноваження Конституційного Суду

До повноважень Конституційного Суду України хочуть додати вирішення за зверненням Президента України питання про відповідність Конституції України акта голови громади, ради громади, окружної, обласної ради.

Конституційний Суд України розглядає такий указ Президента України не довше семи календарних днів.

Фахівці висловлюють сумнів у можливості розгляду такого питання у 7-денний термін, оскільки розглянути за такий скорочений час настільки важливе питання навряд чи технічно неможливо через наявність передбачених законом спеціальних процедур та людський фактор.

Крмі того, незрозуміло, а що ж робити, якщо КСУ не буде вкладатися в ці 7 календарних днів, з яких два — це вихідні. Чи поновлюють оскаржувані акти свою дію, чи залишаються призупиненими? Або строк розгляду продовжується? На ці питання законопроект не відповідає.

У разі визнання Конституційним Судом України акта голови громади, ради громади, окружної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції України, Верховна Рада України за поданням Президента України достроково припиняє повноваження голови громади, ради громади, окружної, обласної ради та призначає позачергові вибори у визначеному законом порядку.

Чи на всі питання містить відповіді законопроект

На теперішній час до нової версії законопроекту ще не надані висновки комітетів, ГНЕУ або інших експертів, немає коментарів народних депутатів та реакції громадськості.

Порівняно зі своїм попередником, законопроект майже не змінився за духом, лише трошки за буквою, зазнавши деяких редакційних правок.

Поступатися своїми повноваженнями Офіс Президента також не забажав.

Законопроект, як і раніше, не містить відповідей на питання:

• У чому сенс децентралізувати повноваження окружних рад та чим вони будуть опікуватися?
• Навіщо надавати якійсь додатковий статус адміністративно-територіальній одиниці?
• Чи варто вилучати з Конституції назви областей?
• Чи потрібно надавати Севастополю окремий статус або, можливо, краще цей статус взагалі видалити з Конституції?
• Навіщо президенту право зупиняти акти органів місцевого самоврядування?
• Префекти обиратимуться шляхом конкурсу або будуть призначатися на кшталт голів державних адміністрацій?

Раніше розповідалось про ключові проблеми відновлення правосуддя на Донбасі.