Неузгодженість та нечіткість змін до бюджету: науково-експертне управління ВР розкритикувало проєкт Кабміну

Як відомо, вже на поточному тижні народні депутати можуть повернутися до ухвалення змін до Державного бюджету на 2020 рік, які вніс Уряд.

Даним законопроєктом Кабміну №3279 передбачено, зокрема, встановлення граничної межі зарплат для працівників бюджетних установ та суддів.

Під час обговорення цього проєкту на засіданні Ради суддів України керівник РСУ висловив думку, що за ініціативою Уряду щодо змін до бюджету може ховатися бажання просто зменшити суддівську винагороду.

«Складається враження, що це просто намір зменшити суддівську винагороду. Ми всі знаємо середній рівень зарплат інших державних органів. І ми можемо також говорити, що для більшості працівників державного сектору реального зменшення заробітних плат не відбудеться. В той же час зменшення суддівської винагороди торкнеться всіх суддів.

Для суддів першої інстанції це буде від 25 до 50%, для апеляційної та ВАКС — від 55 до 70%, для суддів ВС — від 70 до 80%. Тобто, економити будуть виключно за рахунок суддів», — підкреслив Богдан Моніч.

Головне науково-експертне управління Верховної Ради також підготувало доволі критичний висновок на проєкт Кабміну, витримки з нього ми наводимо нижче.

Зокрема, критику ГНЕУ викликала пропозиція виключити з Розділу «Прикінцеві положення» Закону «Про Державний бюджет України на 2020 рік» доручення Уряду «здійснити заходи щодо наближення у 2020 році розміру прожиткового мінімуму до його реальної величини, яка розрахунково може становити близько 4251 гривні». 

ВИСНОВОК

на проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України
«Про Державний бюджет України на 2020 рік»»

Законопроєкт, як зазначено у пояснювальній записці до нього, «передбачає надання Кабінету Міністрів України фінансових можливостей оперативно вживати заходів з нейтралізації негативних наслідків поширення коронавірусної інфекції COVID-19 та підтримки  економічної активності в країні». Законопроєктом передбачається створити у складі державного бюджету Фонд боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками в обсязі 97,1 млрд грн, з метою запобігання поширенню та подолання негативних наслідків на території України цієї хвороби.

Також, у законопроєкті передбачено норму, що у разі необхідності збільшення обсягу Фонду, Мінфін за рішенням Уряду може здійснювати понадпланові запозичення.

З метою створення Фонду були переглянуті видатки за рядом інших бюджетних програм, що їх актуальності, першочерговості, пріоритетності. Так, передбачається скорочення видатків та надання кредитів, зокрема на: виплату пільг та житлових субсидій громадянам – 8,2 млрд грн; державного фонду регіонального розвитку – 7,5 млрд грн; підтримку та розвиток об’єднаних територіальних громад – 2,1 млрд грн; виплату деяких видів допомог, компенсацій, грошового забезпечення та оплату послуг окремим категоріям населення (перенесено термін запровадження підвищених розмірів деяких соціальних виплат з 1 січня на 1 липня 2020 року) – 1,9 млрд грн; функціонування Фонду енергоефективності – 1,6 млрд грн; субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на проведення виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів – 1,2 млрд грн; статистичні спостереження – 1,2 млрд грн; капітальні видатки центральних органів виконавчої влади – понад 1млрд грн; проєктування та будівництво аеродрому Міжнародного аеропорту «Дніпропетровськ» – 0,9 млрд грн; видатки на відрядження органів державної влади – близько 0,7 млрд грн; Крім того, законопроєктом збільшено на 3,0 млрд грн. обсяг резервного фонду на здійснення  непередбачених заходів, які відповідно до законів можуть здійснюватися за рахунок коштів бюджету, але не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проєкту бюджету.

Також у проєкті Закону враховано перерозподіл бюджетних призначень для фінансування нагальних поточних потреб, а також передбачено додаткові видатки, зокрема на: фінансове забезпечення виплати пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за різними пенсійними програмами, та дефіциту коштів Пенсійного фонду в сумі 19,7 млрд грн; обслуговування державного боргу – 3,3 млрд грн; реструктуризацію вугільної галузі (оплата праці шахтарям) – 1,6 млрд грн, тощо».

Головне науково-експертне управління Верховної Ради, проаналізувавши законопроєкт в умовах обмеженого часу та повною мірою усвідомлюючи гостроту, актуальність порушеної у проєкті проблеми та необхідність забезпечення системного підходу до її оперативного вирішення, одночасно з приводу окремих положень проєкту вважає за доцільне зауважити таке.

1. Змінами до ст. 10 Закону пропонується установити, що у загальному фонді Державного бюджету України на 2020 рік до доходів належать, зокрема, «цільові надходження від Європейського Союзу, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ, отримані в рамках програми допомоги Європейського Союзу з підтримки комплексного реформування державного управління, а також у рамках програм допомоги і грантів з метою створення фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусомSARS-CoV-2, та її наслідками». З огляду на цільовий характер зазначених коштів, виникає питання щодо віднесення їх до доходів загального, а не спеціального фонду державного бюджету. Звертаємо увагу, що відповідно до п. 1 ч. 3 ст. 11 Бюджетного кодексу України складовими частинами спеціального фонду бюджету є, зокрема, доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування.

До речі, відповідно до оновленого п. 2 ст. 11 Закону України
«Про Державний бюджет України на 2020 рік» джерелами формування спеціального фонду Державного бюджету України на 2020 рік у частині доходів є, зокрема, «надходження в рамках програм допомоги і грантів Європейського Союзу, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ, за винятком надходжень, отриманих в рамках програми допомоги Європейського Союзу з підтримки комплексного реформування державного управління та цільових надходжень для створення фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками».

При цьому не зовсім зрозуміло, яким чином зазначені норми узгоджуються між собою.

2. З приводу пропонованого до ст. 27 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» припису – «установити, що Кабінет Міністрів України може приймати за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету рішення щодо скорочення видатків і кредитування державного бюджету та їх спрямування до фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками» – звертаємо увагу, що відповідно до ст. 95 Конституції України «виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків».

3. У новій ст. 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» пропонується «установити, що з 1 квітня 2020року та до завершення карантину, установленого Кабінетом Міністрів України, заробітна плата, грошове забезпечення працівників бюджетних установ нараховуються у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2020року (виплата допомоги по тимчасовій непрацездатності, допомоги для оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та оплата часу щорічної відпустки не враховується у зазначеному максимальному розмірі). Зазначене обмеження не поширюється на осіб, задіяних у заходах, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу, поліцейських, які беруть участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, у тому числі в операції Об’єднаних сил, за переліком, встановленим Кабінетом Міністрів України».

На наш погляд, з метою недопущення неоднозначного тлумачення зазначеного припису в процесі правозастосування, зокрема, у частині категорій осіб, на яких поширюється його дія, вбачається доцільним уточнити, що він стосується, у тому числі, працівників бюджетних установ, р заробітна плата яких встановлюється спеціальними законами.

4. З приводу змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» у частині зупинення на 2020 рік низки положень Бюджетного кодексу України, звертаємо увагу на численні рішення Конституційного Суду України. Зокрема, до них належать: рішення від 09.07.2007 № 6рп/2007, згідно з яким зупинення законом про Державний бюджет України дії інших законів України шляхом внесення змін до інших законів України, встановлення іншого (додаткового) правового регулювання відносин, ніж передбачено законами України, визнано таким, що не відповідає статтям 1, 3, частині другій статті 6, частині другій статті 8, частині другій статті 19, статтям 21, 22, пункту 1 частини другої статті 92, частинам першій, другій, третій статті 95 Конституції України, а також від 22.05.2008 № 10-рп/2008, в якому Конституційний Суд України визначив, що «законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об'єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві, і як наслідок – скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони».

Відтак відповідні питання було б доцільно врегулювати у прикінцевих та перехідних положеннях Бюджетного кодексу України. Такий же підхід міг би бути застосований і до створення у складі Державного бюджету України фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками (зміни до ст. 27 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік»).

5. Пунктом 4 розділу ІІ проєкту пропонується «установити, що як виняток з положень Бюджетного кодексу України та Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України «Про Регламент Верховної Ради України», на період до закінчення місячного строку після завершення карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, у разі неможливості проведення засідання Комітету Верховної Ради України з питань бюджету протягом двох днів з дня отримання звернення про погодження рішення Кабінету Міністрів України, повноваження на погодження якого визначено цим Законом та/або Бюджетним кодексом України, таке погодження здійснюється Погоджувальною радою депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді України на її засіданні». У даному випадку залишаються невизначеними критерії встановлення факту неможливості проведення зазначеним Комітетом відповідного засідання.

6. Пропозиція виключити з Розділу «Прикінцеві положення»
   Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» доручення Уряду «здійснити заходи щодо наближення у 2020 році розміру прожиткового мінімуму до його реальної величини, яка розрахунково може становити близько 4251 гривні» не враховує тієї обставини, що «прожитковий мінімум» є граничною межею коштів, необхідних для життєзабезпечення людини. Також слід зауважити, що ст. 46 Конституції України у нормі «пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом» не говорить про певну вигадану величину прожиткового мінімуму.

«При цьому варто виходити з того, що у складних соціально-економічних умовах головним завданням соціальної правової держави має бути забезпечення кожній людині мінімальних потреб для її життєзабезпечення», — зауважили у ГНЕУ.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.