Видатки на обслуговування державного боргу в бюджеті-2020 зменшено на 2,8 млрд грн

17 вересня Верховна Рада ухвалила закон про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік (законопроект № 3991).

Раніше Комітет ВР з питань бюджету 16 вересня 2020 року розглянув питання про підготовку до другого читання цього законопроекту.

Слід нагадати, що законопроектом пропонується внести зміни до статей 1, 14 та 28 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (далі – Закон), доповнити Закон новою статтею 33 і новим пунктом 17 Прикінцевих положень та внести зміни до додатків № 1, № 3 і № 6 до Закону.

Комітет зазначає у своєму висновку таке.

«Належить звернути увагу, що у порівняльній таблиці до законопроекту (який є великим за обсягом щодо безпосередньо змін до показників у додатках до Закону) через встановлений формалізовий вигляд такої таблиці технічно неможливо у ній відобразити:

у графі «Редакція, прийнята в першому читанні» - у повному обсязі зміст додатків № 2 і № 3 до законопроекту (щодо змін до додатків № 3 і № 6 до Закону), які мають велику кількість граф і показників;

у графі «Законопроект, запропонований головним комітетом в остаточній редакції» – остаточну редакцію всіх додатків до законопроекту за формами, затвердженими Законом.

Крім того, за підсумками розгляду законопроекту у другому читанні на основі підтриманих пропозицій щодо змін показників витрат державного бюджету в остаточній редакції додатків до законопроекту необхідно відобразити підсумкові бюджетні показники разом і окремо за загальним та спеціальним фондом (насамперед, за узагальнюючими кодами головних розпорядників коштів державного бюджету та відповідальних виконавців бюджетних програм), що відповідно потребує додаткового часу для оформлення остаточної редакції всіх додатків до законопроекту (з метою забезпечення збалансованості бюджетних показників і узгодження правових норм, а також для уникнення помилок і неточностей).

Зважаючи на зазначене, пропонується Верховній Раді України одночасно з прийняттям законопроекту у другому читанні та в цілому як закону доручити Комітету разом з Міністерством фінансів України за участю Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України забезпечити оформлення і візування додатків до відповідного закону з урахуванням підтриманих пропозицій.

У зв’язку з цим, на даному етапі для забезпечення цілісного відображення всіх підтриманих пропозицій щодо змін до бюджетних показників у додатках до законопроекту пропонується їх додатково вказати у висновку Комітету.

За підсумками розгляду даного питання Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України:

1. Проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (реєстр. № 3991) прийняти у другому читанні та в цілому як закон в остаточній редакції щодо тексту законопроекту, викладеній Комітетом з питань бюджету у порівняльній таблиці до законопроекту (порівняльна таблиця додається на 104 стор.), а також з урахуванням підтриманих пропозицій щодо змін бюджетних показників у додатках до законопроекту, які формалізовані і згруповані таким чином:

1) у додатку № 2 до законопроекту внести такі зміни щодо видатків загального фонду державного бюджету (з відповідним уточненням підсумкових показників та включенням необхідних рядків):

зменшити видатки споживання за бюджетною програмою «Обслуговування державного боргу» (код 3511350) на 2.872.198 тис. грн (для збалансування запропонованих змін до показників загального фонду державного бюджету з урахуванням додаткових пропозицій);

передбачити зміну найменування бюджетної програми Державного управління справами за кодом 0301360, виклавши його у такій редакції: «Фінансова підтримка закладів культури і мистецтва» (без зміни відповідних показників видатків державного бюджету);

передбачити у складі головного розпорядника коштів державного бюджету Господарсько-фінансового департаменту Секретаріату Кабінету Міністрів України нового відповідального виконавця бюджетних програм Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей, встановивши їй за загальним фондом державного бюджету бюджетні призначення відповідно до бюджетної класифікації за новою бюджетною програмою «Керівництво та управління у сфері регулювання азартних ігор та лотерей» в обсязі 5.874,6 тис. грн, у тому числі видатки споживання – 4.374,6 тис. грн (з них оплата праці – 3.339,8 тис. грн, комунальні послуги та енергоносії – 150 тис. грн) та видатки розвитку – 1.500 тис. грн;

збільшити видатки споживання за бюджетною програмою «Здійснення прокурорсько-слідчої діяльності, підготовка та підвищення кваліфікації кадрів прокуратури» (код 0901010) на 301.334 тис. грн (з них оплата праці – на 271.995,1 тис. грн);

збільшити видатки розвитку за бюджетною програмою «Будівництво (придбання) житла для військовослужбовців Державної прикордонної служби України» (код 1002070) на 50.000 тис. грн;

збільшити видатки споживання за бюджетною програмою «Забезпечення діяльності Збройних Сил України, підготовка кадрів і військ, медичне забезпечення особового складу, ветеранів військової служби та членів їхніх сімей, ветеранів війни» (код 2101020) на 381.000 тис. грн, (з них оплата праці - на 321.000 тис. грн);

передбачити видатки розвитку за бюджетною програмою «Підготовка кадрів закладами вищої освіти та забезпечення діяльності їх баз практики» (код 2201160) у сумі 170.000 тис. грн та за бюджетною програмою «Підготовка кадрів закладами фахової передвищої освіти» (код 2201420) у сумі 30.000 тис. грн;

збільшити видатки розвитку за бюджетною програмою «Діагностика і лікування захворювань  із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій у закладах охорони здоров'я науково-дослідних установ та  вищих навчальних медичних закладах Міністерства охорони здоров'я України» (код 2301170) на 90.000 тис. грн;

передбачити видатки розвитку за новою бюджетною програмою «Погашення заборгованості із заробітної плати працівникам ПрАТ «Шахта «Надія» у сумі 51.000,0 тис. грн для Міністерства енергетики України, зменшивши на таку суму видатки розвитку за бюджетною програмою «Заходи з ліквідації неперспективних вугледобувних підприємств» (код 2401070);

збільшити видатки розвитку за бюджетною програмою «Фізичний захист ядерних установок та ядерних матеріалів» (код 2401140) на 8.890,5 тис. грн;

передбачити визначення головним розпорядником коштів державного бюджету новоутвореного Міністерства з питань стратегічних галузей промисловості України, встановивши йому бюджетні призначення за кодами 2600000 «Міністерство з питань стратегічних галузей промисловості України», 2601000 «Апарат Міністерства з питань стратегічних галузей промисловості України» та за бюджетною програмою «Керівництво та управління у сфері стратегічних галузей промисловості» (код 2601010) в обсязі 25.000 тис. грн, у тому числі видатки споживання – 18.305 тис. грн (з них оплата праці – 10.530 тис. грн, комунальні послуги та енергоносії – 802 тис. грн) та видатки розвитку – 6.695 тис. грн, зменшивши видатки споживання за бюджетною програмою «Керівництво та управління у сфері розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства» (код 1201010) на 5.200 тис. грн (з них комунальні послуги та енергоносії – на 2.600 тис. грн) та бюджетною програмою «Забезпечення двостороннього співробітництва України з іноземними державами та міжнародними організаціями, інформаційне та організаційне забезпечення участі України у міжнародних форумах, конференціях, виставках» (код 1201030) на 19.800 тис. грн;

збільшити видатки за бюджетною програмою «Керівництво та управління у сфері екологічного контролю» (код 2705010) на 2.960 тис. грн (у тому числі видатки споживання – на 1.375 тис. грн, видатки розвитку – на 1.585 тис. грн), зменшивши на таку суму видатки споживання за бюджетною програмою «Збереження природно-заповідного фонду» (код 2701160);

збільшити видатки за бюджетною програмою «Експлуатація державного водогосподарського комплексу та управління водними ресурсами» (код 2707050) на 99.000 тис. грн, у тому числі видатки споживання – на 94.272,5 тис. грн (з них оплата праці – 14.272,5 тис. грн, комунальні послуги та енергоносії – 80.000 тис. грн), видатки розвитку – на 4.727,5 тис. грн;

передбачити видатки розвитку за бюджетною програмою «Реалізація державного інвестиційного проекту «Приведення стану автомобільних доріг транспортного сполучення Київ – Суми – Харків (в межах Чернігівської та Сумської областей) до сучасних технічних вимог» (код 3111830) у сумі 100.000 тис. грн;

збільшити видатки споживання за бюджетною програмою «Керівництво та управління у сфері конкурентної політики, контроль за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції» (код 6011010) на 30.000 тис. грн (з них оплата праці – на 24.590,2 тис. грн);

збільшити видатки споживання за бюджетною програмою «Забезпечення заходів у сфері безпеки держави та діяльності органів системи Служби безпеки України» (код 6521010) на 290.000 тис. грн (з них оплата праці – на 245.000 тис. грн);

збільшити видатки розвитку за бюджетною програмою «Наукова і науково-технічна діяльність наукових установ Національної академії наук України» (код 6541030) на 28.000 тис. гривень;

за бюджетною програмою «Здійснення виконавчої влади в Одеській області» (код 7851010) у межах видатків споживання збільшити видатки на оплату праці на 3.387,9 тис. грн, зменшивши видатки на комунальні послуги та енергоносії на 4.133,3 тис. грн;

у найменуванні нової бюджетної програми щодо субвенції з державного бюджету обласному бюджету Львівської області, передбаченої у складі видатків Державного агентства автомобільних доріг України (загальнодержавні видатки), слова «капітального ремонту доріг» замінити словами «капітального та поточного середнього ремонту автомобільних доріг» (з внесенням відповідних змін до додатка № 3 до законопроекту);

2) внести техніко-юридичні і редакційні уточнення до законопроекту, зокрема:

уточнити показники державного бюджету у додатках № 1, № 2 і № 3 до законопроекту відповідно до Закону України від 25.08.2020 р. № 822-IX «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» та прийнятих Верховною Радою України законів 01.09.2020 р. (законопроект за реєстр. № 3819) щодо забезпечення оздоровлення і відпочинку дітей, які потребують особливої уваги та підтримки та 03.09.2020 р. (законопроект за реєстр 3659-д) щодо надання державних гарантій на портфельній основі та впровадження фінансово-кредитних механізмів забезпечення громадян України житлом;

у додатку № 2 до законопроекту уточнити підсумкові показники у рядках за кодами 3130000 та 3131000 у графах «Всього» і «видатки споживання» за загальним фондом та «Разом» (збільшивши на 40.000 тис. грн), а також визначити узгоджено з Міністерством фінансів України коди бюджетної класифікації за новими бюджетними програмами;

у додатку № 3 до законопроекту відобразити підсумкові показники у рядку «Всього» за 4 новими субвенціями (з 8 нових субвенцій, передбачених у законопроекті) та викласти додаток № 6 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» у новій редакції;

уточнити за необхідності положення законопроекту (включаючи показники державного бюджету) у разі прийняття Верховною Радою України до його розгляду інших законопроектів щодо внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік»;

внести інші редакційні та техніко-юридичні уточнення для узгодження правових норм (у т.ч. щодо приведення до вимог нормопроектувальної техніки) та забезпечення збалансованості показників державного бюджету (включаючи виправлення помилок у додатках № 2 і № 3 до законопроекту).

2. Доручити Комітету з питань бюджету разом з Міністерством фінансів України за участю Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України у разі прийняття законопроекту за реєстр. № 3991 в цілому як закону забезпечити оформлення і візування додатків до відповідного закону з урахуванням рішення Верховної Ради України».

Нижче наводимо Зауваження Головного юридичного управління до проекту закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік»

У Головному юридичному управлінні в межах відведеного часу опрацьовано проект закону України  про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», підготовлений Комітетом з питань бюджету до розгляду у другому читанні.

Вважаємо за доцільне висловити щодо змісту законопроекту такі зауваження та пропозиції.

1. Законопроектом передбачається унормувати деякі відносини у процесі виконання Державного бюджету України у 2020 році «як виняток з положень Бюджетного кодексу України», а також пропонується внести зміни до окремих законодавчих норм з одночасним коригуванням призупинених положень  цього Кодексу.

Проте на неприпустимості зупинення законом про Державний бюджет України дії інших законів, їх скасування, внесення до них змін, встановлення іншого (додаткового) правового регулювання відносин, що є предметом інших законів, неодноразово наголошувалося у численних рішеннях Конституційного Суду України у справах про предмет та зміст закону про Державний бюджет України, а відповідні законодавчі норми визнавалися такими, що не відповідають, зокрема статтям 1, 3, частині другій статті 6, частині другій статті 8, частині другій статті 19, статтям 21, 22,  пункту 1 частини другої статті 92, частинам першій, другій, третій статті 95 Конституції України.

Конституційний Суд України, розглядаючи відповідні конституційні подання, дійшов висновку, що «предмет регулювання законів України про Державний бюджет України на кожний рік, є спеціальним, обумовленим положеннями пункту 1 частини другої статті 92 Основного Закону України» (Рішення Конституційного Суду України від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020),  «закон про Державний бюджет України як правовий акт, чітко зумовлений поняттям бюджету як плану формування та використання фінансових ресурсів, має особливий предмет регулювання, відмінний від інших законів України - він стосується виключно встановлення доходів та видатків держави на загальносуспільні потреби» (Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007).

Конституційний Суд України визначив, що «законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, а також встановлюватися інше (додаткове) правове регулювання відносин, що є предметом інших законів України, оскільки з об'єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві, і як наслідок – скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають  використовуватися окремі закони» (Рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008). 

Частиною другою статті 160 Регламенту Верховної Ради України також встановлено, що внесення змін до закону про Державний бюджет України, які безпосередньо передбачають внесення змін до інших законодавчих актів України, не допускається. У такому разі спочатку вносяться зміни до відповідного закону і лише після того розглядаються пропозиції про зміни до закону про Державний бюджет України відповідно до положень Бюджетного кодексу України та цього Регламенту.

2. Всупереч конституційним приписам та наведеним вище регламентним нормам у пункті 3 Прикінцевих положень законопроекту пропонується внести зміни до статті 9 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», встановивши, що «Статутний капітал фінансової установи може формуватися та/або збільшуватися за рахунок державних облігацій, що обмінюються на акції такої фінансової установи у випадках, передбачених законом про Державний бюджет України на відповідний рік».

Запропонована редакція суперечить також нормам Закону України «Про страхування»,  статтею 2 якого встановлено, що «статутний капітал повинен бути сплачений виключно в грошовій формі. Дозволяється формування статутного капіталу страховика цінними паперами, що випускаються державою, за їх номінальною вартістю в порядку, визначеному Національним банком України (далі - Уповноважений орган), але не більше 25 відсотків загального розміру статутного капіталу.

Крім того, наголошуємо, що врегулювання у прикінцевих положеннях закону, дія якого обмежена бюджетним періодом, інших законодавчих норм постійної дії спричиняє колізію таких законодавчих норм. Зазначене також не відповідає правилам законодавчої техніки, оскільки прикінцеві положення закону повинні містити виключно тимчасові положення щодо набрання чинності законом, та доручення Уряду, що пов'язані із введенням в дію такого закону.

 Принагідно також зауважити, що зміни до статті 9 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», про які йдеться у пункті 3 Прикінцевих положень законопроекту,  технічно неможливо внести, оскільки у запропонованій редакції не враховано відповідні законодавчі зміни, що були внесені і набрали чинності відповідно до Закону України від 19 червня 2020 року “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення залучення інвестицій та запровадження нових фінансових інструментів”.  Відтак, зазначені положення законопроекту потребують уточнення.

3. Окремі застереження викликає пункт 4 Прикінцевих положень законопроекту, в якому передбачається  «У період дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, надати право Кабінету Міністрів України скорочувати строк дії обмежень, заборон, пільг та гарантій, встановлених відповідними законами України, прийнятими з метою запобігання виникненню і поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, крім випадків, коли зазначене може призвести до обмеження конституційних прав чи свобод особи».

Наведена редакція суперечить приписам статей 1, 3, 6, 8, 19, 85, 92 Конституції України.

Зокрема, Конституційний Суд України у Рішенні від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 наголошує, що обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина є можливим у випадках, визначених Конституцією України. Таке обмеження може встановлюватися виключно законом – актом, ухваленим Верховною Радою України як єдиним органом законодавчої влади в Україні. Встановлення такого обмеження підзаконним актом суперечить статтям 1, 3, 6, 8, 19, 64 Конституції України.

«Відтак, запропоновані законопроектом зміни до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» не узгоджуються із нормами Конституції та законів України, а також не враховують правові позиції Конституційного Суду України», - робить підсумок ГЮУ ВР.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути у курсі найважливіших подій.