Підсумки децентралізації: що встигла та що забула зробити влада за цей рік

Знаковою реформою 2020 року стала реформа так званої «децентралізації». В Україні провели територіальну реформу, зменшивши кількість районів та частково змінивши систему їх управління.

 Протягом 2020 року було зроблено наступне

1. Створено об’єднані територіальні громади.

12 червня 2020 року Кабінет Міністрів України прийняв 24 розпорядження щодо визначення адміністративних центрів та затвердження територій громад областей. У результаті в країні створено 1469 територіальних громад (в т. ч. 31 ОТГ на непідконтрольній території в межах Донецької та Луганської областей, також нового територіального поділу зазнала окупована територія Автономної Республіки Крим).

Закон визначає територіальну громаду як жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Створення ОТГ стало першим етапом децентралізації.

2. Створено 136 нових районів замість 490, що існували раніше

Другим етапом децентралізації стало укрупнення районів.

Незалежна Україна отримала у спадок радянську систему областей та районів, основа якої практично не змінювалася.

Адміністративно-територіальна реформа в УРСР 1957—1960 років мала на меті децентралізацію та укрупнення районів, у наслідок чого в цілому було скасовано 1 область і 184 райони та утворено 2 нові райони (ліквідовано 14 міських та утворено 1 район).

Наступна адміністративно-територіальна реформа в УРСР 1965–1966 років скасовувала попередню реформу, що являло собою розукрупнення районів, у наслідок чого в цілому було утворено 224 нових райони.

Після 1991 року про необхідність чергової реформи говорили протягом майже 30 років, проте провести її вдалося лише в 2020 році.

17.07.2020 року Верховна Рада України ухвалила Постанову № 3650 від 15.06.2020 «Про утворення та ліквідацію районів», згідно з якою Україна отримала 136 районів замість існуючих на той момент 490. Цією Постановою була кардинально змінена мапа України.

3. Проведено бюджетну децентралізацію

17.09.2020 року Верховна Рада ухвалила Закон № 907-IX «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо приведення у відповідність положень бюджетного законодавства у зв’язку із завершенням адміністративно-територіальної реформи».

Метою ухваленого закону є:

• розмежування доходів і видатків між бюджетами районів та територіальних громад;
• встановлення складу доходів та видатків бюджетів територіальних громад, які будуть сформовані за рішенням Кабінету Міністрів України, в обсягах які були закріплені за бюджетами міст обласного значення та об’єднаних територіальних громад;
• встановлення рівних умов для сільських, селищних, міських територіальних громад у бюджетному забезпеченні.

Тобто, ОТГ та райони самостійно формують власні бюджети за рахунок надходжень від податку на доходи фізичних осіб, податку на нерухоме майно, єдиного податку, частини акцизного та екологічного податків, податку на прибуток установ комунальної власності ОТГ, платежів за надання адміністративних послуг; видачі ліцензій та сертифікатів, надання в оренду землі та нерухомого майна, перерахування сплачених штрафних санкцій.

З держбюджету ОТГ напряму отримують гроші на освіту, медицину, спорт, культуру, соціальний захист.

Голова Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Андрій Клочко, коментуючи підсумки децентралізації в ефірі парламентського телеканалу, зазначив, що оновлене законодавство дозволяє місцевим громадам переходити на прямі міжфінансові відносини.

Політик пояснив, що це зроблено для того, «щоб не було як раніше: всі їхали до Києва поклонитися «Дайте нам гроші». Тепер немає того міністра, який у Києві повинен щось підписувати. Тепер у громад є бюджет. Вони складають план розвитку території ОТГ на 3-5 років, залишаються собі частину податків, а також отримують субвенції та дотації з державного бюджету.

4. Розпочатий процес розгортання мережі Центрів надання адміністративних послуг у кожній громаді

03.11.2020 Верховна Рада ухвалила Закон № 943-IX про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо оптимізації мережі та функціонування центрів надання адміністративних послуг та удосконалення доступу до адміністративних послуг, які надаються в електронній формі

У владних структурах прогнозують, що реалізація цього закону буде характеризуватися наступним:

• особам буде надана можливість отримувати усі адміністративні послуги, що надаються на відповідній території, в одному місці – у ЦНАП органів місцевого самоврядування;
• для отримання електронних, у тому числі адміністративних та інших публічних, послуг можна буде скористатися уніфікованим фронт-офісом – Єдиним державним вебпорталом електронних послуг, який має нові сучасні зручності, зокрема можливість користування ним через смартфон або планшет;
• внаслідок ліквідації ЦНАП районних державних адміністрацій та Єдиного державного порталу адміністративних послуг, що є дублюючими/зайвими органами та ланками, передбачається значна економія державних коштів;
• запроваджується моніторинг якості надання адміністративних послуг;
• деякі адміністративні послуги можна буде отримати без подання заяви;
• дії органів влади, пов’язані з реалізацією прав осіб, визнаватимуться адміністративними послугами, а тому будуть здійснюватися не на розсуд владних органів, а за процедурою, у строки та на підставі документів, визначених нормативно-правовими актами;
• поштою можна буде отримати паспорта, посвідчення, інші документи та речі, які видаються особам за результатами надання адміністративних послуг.

5. Розпочатий процес передачі майна та повноважень від ліквідованих рад до новостворених ОТГ

Верховна Рада 17.11.2020 року прийняла Закон 1009-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування та районних державних адміністрацій».

Законом надано Кабміну право утворювати та реорганізовувати районні державні адміністрації, встановлюється порядок переходу повноважень та майна від діючих місцевих рад до новостворених, а також порядок формування та виконання місцевих бюджетів.

Крім того, правонаступник районної ради району, ліквідованого Верховною Радою України, після припинення відповідних районних рад як юридичних осіб, але не пізніше 1 липня 2021 року, зобов’язаний передати до комунальної власності територіальних громад окремі об’єкти спільної власності територіальних громад району, які знаходяться на території цих територіальних громад.

Андрій Клочко нагадав, що за ОТГ закріплюється не право, а обов’язок прийняти майно. Цей перехідний період триває до 01 липня, оскільки, існують правила за якими ліквідовані ради не зможуть раніше передати майно новоствореним. Але депутати також категорично проти того, щоб розтягувати процес на роки.

Без схвалення цих норм місцеві ради просто не запрацювали б, бо не отримали б майно та не сформували би бюджети; більшість місцевих рад навіть не можуть провести перші сесії, бо автоматично припиняються повноваження депутатів та голів попередніх рад, тому постає питання повноважень, правонаступництва, неможливо формувати старостинські округи та призначати старост, тощо.

Тож деякі депутати навіть попереджали, що відмова голосувати за законопроект № 3651-Д призведе до паралічу системи місцевого самоврядування та колапсу вертикалі виконавчої влади.

У цілому, в урядових кабінетах дуже пишаються реформою, вважаючи її самою успішною.

Міністр розвитку громад та територій Олексій Чернишов зазначив, що «відмінною рисою функціонування новостворених адміністративно-територіальних одиниць є усвідомлення того, що їх територію об’єднує не лише назва, а й нове спільне бачення майбутніх перспектив. В Уряді неодноразово наголошували, що новоутворені громади – це центри економічного зростання з новим якісним менеджментом і ресурсами».

Що не встигли зробити у 2020 році.

1. Не ухвалено Закон «Про адміністративну процедуру».

Проект Закону «Про адміністративну процедуру» розглядається Верховною Радою різних скликань більше ніж 20 років. У черговий раз він був внесений у Раду 14 травня 2020 року під № 3475, ініціатором його є Кабінет Міністрів України, а розробкою (точніше дооформленням, оскільки від попереднього він відрізняється хіба що технічними правками) переймалися одразу два Міністерства: Мін’юст та Мінцифра.

 02.09.2020 року законопроект ухвалено в першому читанні, проте після цього до нього запропоновано внести більше ніж 400 поправок. Робоча група і досі доопрацьовує законопроект.

2. Не змінено Закон України «Про місцеві державні адміністрації»

Робоча група рекомендувала Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, а згодом і Верховній Раді, підтримати за основу законопроекти Про внесення змін до Закону України "Про місцеві державні адміністрації" (реєстр. № 4290) та про внесення змін до Закону "Про місцеві державні адміністрації" та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні (реєстр. № 4298).

Серед основних нововведень, які погодили депутати:

• Голова місцевої державної адміністрації буде мати статус державного службовця;
• До основних функцій місцевої державної адміністрації додадуть функцію здійснення державного нагляду (тобто голова МДА отримає право оскаржувати акти органів місцевого самоврядування, що суперечать Конституції або іншим законом).

Порядок такого оскарження буде наступний: Голова МДА отримує акт органів місцевого самоврядування в триденний строк із дня ухвалення, аналізує його на предмет відповідності Конституції та законам та пропонує привести акт у відповідність у разі порушень. У разі нереагування МДА звертається до адміністративного суду про скасування даного акту.

- Крім того, МДА стають відповідальними за національно-культурний розвиток у місцях компактного проживання національних меншин.

- Уряд буде координувати діяльність МДА.

Тобто, мова йде про надання місцевим державним адміністраціям префектурних функцій.

3. Не змінені старостинські округи.

Законопроект «Про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку інституту старост» був зареєстрований 22.12.2020 за № 4535. Його розгляне Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.

Проектом акта передбачається внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Зазначеними змінами пропонується:

1) внесення змін до визначення поняття «старостинський округ» з метою запровадження інституту старост у тому числі для міст не адміністративних центрів громад;

2) виключити старосту із системи місцевого самоврядування (зміни до статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»);

3) надання можливості органам місцевого самоврядування затверджувати старостинські округи та Положення про старосту;

4) внести зміни до статті 54-1 Закону з метою уточнення статусу старост;

5) виключити статтю 79-1 щодо дострокового припинення повноважень старости.

4. Не внесені зміни в Конституцію та не запроваджена посада префекта.

Про такі зміни посадовці говорять з часів попереднього Президента. Первісно головною ідеєю проекту було перерозподілити райони та взагалі прибрати місцеві державні адміністрації, передавши їх функції місцевому самоврядуванню. Замість МДА планувалося запровадити інститут префектів, повноваження яких були б обмежені наглядом за відповідністю актів місцевих рад Конституції.

Законопроект навіть отримав позитивний висновок Конституційного Суду, проте після зміни влади він був відкликаний для доопрацювання.

Офіс Президента обіцяв внести оновлений законопроект на розгляд Верховної Ради навесні 2020 року з таким розрахунком, що парламент ухвалить його влітку. Проте доопрацьований законопроект внесено не було, депутати розраховували отримати його восени, але навіть цього не дочекалися.

Врешті-решт, Мінрегіон 30 вересня презентував парламентському Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування нову редакцію законопроектів «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації», який надає МДА префектурні функції. Тобто, посада префекта фактично запроваджується (в обличчі голови МДА), але при цьому МДА все ж таки залишаються.

За словами Андрія Клочка, місцеві органи влади спочатку та самоврядування спочатку були проти префектів, бо не розуміли, що це таке і для чого цей інститут створюється. Причиною цього була недостовірно донесена інформація. Довелося запрошувати префекта із Франції, який розповів, які функції на нього покладені, що він робить, яка його модель поведінки, що він може зупиняти.

В основу роботи префектів в Україні буде покладений, в тому числі і французький досвід, але лише частково. Функції українського префекта будуть пом’якшені, бо посадовці все ж таки не бажають, щоб він перетворювався на політичну фігуру, яка буде об’єднувати навколо себе саме політичні сили. З цієї ж причини для префектів запровадять ротацію раз на три роки, їх функція - нагляд за законністю рішень, прийнятих органами місцевого самоврядування задля запобігання сепаратистським проявам.

5. Не вирішені питання щодо організації роботи на місцях центральних органів виконавчої влади та судів.

Складається враження, що про те, як будуть працювати в нових умовах ЦОВВ взагалі ніхто не думав. Жоден законопроект щодо зміни їх структури та роботи в нових реаліях у парламент не був навіть внесений. Проблема вже нагадувала про себе в госпітальних округах та у ДРАЦС, з реєстрацією шлюбів.

Тож, ЦОВВ та іншим організаціям доводиться викручуватися самим.

Дійшло до того, що заступник Міністра розвитку громад та територій України на одному із засідань Уряду пропонував Міністерству юстиції надати роз’яснення з реєстрації речових прав та господарюючих суб’єктів (хоча Мін’юст сам повинен був подбати про це заздалегідь), а також надати доручення органам влади, що їм робити в нових умовах (про що повинні були подбати інші Міністерства).

Інший приклад. Голова Національної поліції Ігор Кліменко заявив, що поліція вимушена «підстроюватися» під адміністративно-територіальну реформу та пообіцяв оприлюднити «дорожню карту» цього процесу. Національна поліція планує створити «кустові» підрозділи. Такі підрозділи мають охоплювати від 4-6 районів та будуть діяти в 119 районах. В ОТГ будуть призначені поліцейські офіцери громади, а слідчі підрозділи перенесуть у райони з великою кількістю населення та тяжких злочинів.

Але найбільшим головним болем стала судова система. Невідповідність судової системи новому територіальному поділу викликала негативну реакцію у суддівській спільноті та жваве обговорення в соцмережах.

Чиновники не дуже замислювалися над тим, як будуть працювати суди в нових реаліях. Головний ідеолог децентралізації нардеп Віталій Безгін не зміг знайти відповіді, що буде далі з судовою системою в процесі впровадження нового адміністративно-територіального устрою.

Логічно було б припустити, що кількість судів в Україні повинна була бути приведена до кількості новостворених районів. Проте цього не сталося. В Україні суди діють у тій же кількості, на тих же територіях, що і раніше, та з тим штатним розкладом.

Судову реформу цього року так і не провели, тому правова невизначеність, в якій опинилися суди, викликала побоювання, що виникнуть проблеми з визначенням підсудності справ (особливо це стосується майнових спорів та кримінальних проваджень), визначенням слідчих суддів, їх повноважень та територіальності; передачею справ та процесуальних документів.

Єдине, що спромоглася придумати Рада, щоб не допустити виникнення проблеми, то це прийняти Закон № 950-IX «Про внесення зміни до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" щодо територіальної юрисдикції місцевих судів на території України до прийняття закону щодо зміни системи місцевих судів на території України у зв’язку з утворенням (ліквідацією) районів».

Згідно з ним Розділ XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" доповнили пунктом 3-1 наступного змісту:

«3-1. До прийняття закону щодо зміни системи місцевих судів на території України у зв’язку із утворенням (ліквідацією) районів, відповідні місцеві суди продовжують здійснювати свої повноваження у межах раніше визначеної (до утворення (ліквідації) районів згідно з Постановою Верховної Ради України від 17.07.2020 № 807-IX «Про утворення та ліквідацію районів») територіальної юрисдикції, але не пізніше 1 січня 2022 року».

Раді суддів України довелося розсилати головам місцевих та апеляційних судів лист, в якому нагадувалося, що система судоустрою, хоч і будується за принципами територіальності, спеціалізації та інстанційності, проте на практиці не завжди може співпадати з існуючим адміністративно-територіальним поділом держави. Зміна ж адміністративно-територіального устрою може бути лише підставою для перегляду існуючої системи судоустрою. І далі РСУ роз’яснила, що місцеві загальні суди продовжують здійснювати розгляд справ у межах раніше утворених районів та раніше визначеного адміністративно-територіального устрою.

У Кабміні вважають, що підсумки децентралізації варто підводити через рік. Глава Уряду Денис Шмигаль пояснив, що «місцеві бюджети в 2021 році отримають 509 млрд грн - третина держбюджету. Також на місця передали 2 млн гектарів землі. У 2021 році місцеві влади не зможуть докоряти Кабмін у проблемах і самі будуть давати звіт перед жителями. «На центральному рівні залишаться тільки політичні питання», а господарські та фінансові - повністю на місцевому. Разом з тим місцева влада зобов'язана виконувати всі рішення уряду, адже Україна є унітарною державою.

Раніше держслужбовці отримали право працювати після 65 років.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.