Будівництво біля аеродромів: позиція Верховного Суду стосовно реалізації повноважень Державіаслужби

Державна авіаційна служба України (Державіаслужба) реалізує повноваження щодо захисту публічного інтересу у правовідносинах стосовно правомірності здійснення будівництва об’єктів на приаеродромних  територіях та об’єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, шляхом винесення рішень про припинення такого будівництва та зобов’язання суб’єкта містобудівної діяльності звернутися до Державіаслужби для його погодження.

До такого висновку дійшов Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, розглянувши у касаційному порядку справу за позовом Державіаслужби до товариства з обмеженою відповідальністю, Державної архітектурно-будівельної інспекції України (ДАБІ України), Київської міської державної адміністрації, за участю третіх осіб - Служби безпеки України, Державного підприємства з обслуговування повітряного руху України, Міністерства оборони України, Регіонального структурного підрозділу з обслуговування повітряного руху України «Київцентраеро», КП Міжнародний аеропорт «Київ» (Жуляни), Державного підприємства «Антонов», Державного підприємства Міжнародний аеропорт «Бориспіль», про зобов`язання вчинити дії.

Суть цієї справи полягає у тому, що на підставі звернення Служби безпеки України співробітниками Державіаслужби проведено позапланову інспекційну перевірку приаеродромної території аеропорту «Київ» (Жуляни). Під час перевірки виявлено, що на приаеродромній території суб’єктом містобудівної діяльності – відповідачем здійснюються будівельні роботи без погодження допустимості будівництва та висотності об’єкта будівництва з Державіаслужбою. За результатом перевірки позивачем винесені рішення, яким позивача зобов’язано припинити будівництво з моменту винесення таких рішень за відповідними адресами та звернутися до Державіаслужби для погодження будівництва за вказаними адресами. З метою забезпечення виконання цих рішень Державіаслужба звернулася до суду з адміністративним позовом, в якому просила зобов`язати позивача виконати рішення Державіаслужби, а також визнати незаконними та скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт та містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки по об`єктах будівництва за відповідними адресами.

Рішенням суду першої інстанції у задоволенні позову відмовлено, виходячи з того, що наявні у матеріалах справи докази підтверджують факт того, що будівництво об`єктів за відповідними адресами здійснюється виключно на законних підставах та за наявності необхідних дозвільних документів та погоджень, а дозвіл на будівництво та містобудівні умови та обмеження видані з дотриманням вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Постановою суду апеляційної інстанції апеляційну скаргу Державіаслужби задоволено частково, рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов Державіаслужби задоволено частково: зобов`язано відповідача виконати рішення Державіаслужби, а у решті позовних вимог відмовлено. Частково задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що станом на час розгляду справи у суді апеляційної інстанції відповідачем не надано до суду належних доказів погодження з Державіаслужбою будівництва за відповідними адресами, а тому вимогу про зобов’язання відповідача виконати рішення Державіаслужби слід задовольнити. У частині відмови у задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції дійшов до висновку про те, що у ДАБІ України відсутні визначені статтями 29 та 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підстави для анулювання дозволів на будівництво за вказаними адресами, а позовна вимога щодо скасування містобудівних умов та обмежень пред`явлена до неналежного відповідача.

Верховний Суд погодився із такими висновками суду апеляційної інстанції та залишив касаційну скаргу Державіаслужби без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції – без змін.

Суд касаційної інстанції виходив з того, що відповідно до норм Повітряного кодексу України (ПК України), Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2014 року № 520, та Порядку погодження місця розташування та висоти об’єктів на приаеродромних територіях та об’єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 30 листопада 2012 року № 721 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України від 24 грудня 2012 року за № 2147/22459, Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. До основних завдань Державіаслужби належить, зокрема, погодження місця розташування, висоти об’єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об’єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.

З огляду на таке, колегія суддів погодилась із судом апеляційної інстанції, що рішення Державіаслужби, винесені за результатом проведеної інспекційної перевірки приаеродромної території, є обов’язковими до виконання, зокрема, для суб’єктів містобудівної діяльності, а тому у цій частині позовні вимоги підлягають задоволенню.

Водночас, з аналізу статей 29 та 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» Верховним Судом зроблено висновок, що орган ДАБІ України має право анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт за наявності передбачених підстав, зокрема, внаслідок встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та ін. Оскільки судами попередніх інстанцій встановлено відсутність визначених законом підстав для анулювання дозволів на виконання будівельних робіт, колегія суддів погодилась з висновком суду апеляційної інстанції про необґрунтованість позовних вимог у цій частині.

На цій підставі Верховним Судом сформульовано правовий висновок, відповідно до якого Україна як держава, що приєдналася до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію, несе відповідальність за виконання міжнародних зобов'язань, що випливають із цієї Конвенції, та за гарантії створення умов безпеки для кожного, захисту відповідних суспільних інтересів від можливих порушень у сферах, повʼязаних з цивільною авіацією та використанням повітряного простору України. При цьому Державіаслужба реалізує своє право на захист публічного інтересу, включаючи право на звернення до суду, шляхом винесення рішень про припинення будівництва та зобов’язання суб’єктів містобудівної діяльності звернутися до Державіаслужби для погодження будівництва. Таким чином, зупинення будівництва до вирішення питання про погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях є способом реалізації повноважень Державіаслужби щодо захисту публічного інтересу у цій сфері.

Постанова Верховного Суду від 8 грудня 2020 року у справі № 826/11282/17 (адміністративне провадження № К/9901/14621/19).