Вернут ли лишение свободы за ложь в декларации: Рада приняла проект Зеленского за основу

15 апреля парламент принял за основу законопроект Владимира Зеленского 4651, который касается ответственности за ложь в декларации.

Напомним, что в декабре 2020 года Верховная Рада приняла, а Зеленский подписал законопроект 4460-д касательно возобновления после решения КСУ ответственности за ложь чиновников и судей в декларациях. Его критика состояла в том, что вместо лишения свободы за ложь в декларациях самой жесткой санкцией стало ограничение свободы (а это не «тюрьма», а исправительный центр, и такие центры вовсе планируется ликвидировать). И то – в случае умышленного внесения субъектом декларирования заведомо недостоверных сведений на сумму от 9,08 миллионов грн в качестве альтернативы может быть штраф 51-85 тыс. грн (от 3 до 5 тысяч НМДГ) или общественные работы.

Таким образом, даже в случае доказывания умысла чиновнику, скорее всего, будет грозить максимум штраф.

До резонансного решения КСУ за такие деяния чиновника или судью могли лишить свободы.

Хотя в своем Заключении Венецианская комиссия негативно оценила такое «недовосстановление» ответственности, и была публичная позиция международных партнеров (Посол, Глава Представительства ЕС в Украине Матти Маасикас в эксклюзивном интервью для «Судебно-юридической газеты» заявил, что «закон нужно улучшать»), однако, как отметил глава Рабочей группы по урегулированию конституционного кризиса Денис Монастырский, «есть – желания, а есть – реальность».

Затем Офис Президента внес в Раду еще один законопроект 4651 «О внесении изменений в Кодекс Украины об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Украины относительно совершенствования ответственности за декларирование недостоверной информации и непредставление субъектом декларирования декларации лица, уполномоченного на выполнение функций государства или местного самоуправления».  

Как отметил докладчик по законопроекту, министр юстиции Денис Малюська, после того, как Верховная Рада в декабре возобновила уголовную ответственность за недостоверное декларирование чиновников, «осталось несколько недостатков, которые не позволяют системе работать эффективно».

«Среди них то, что указанные преступления (недостоверное декларирование и неподача декларации) относятся к подследственности НАБУ, но при этом эти преступления являются уголовными проступками, соответственно, следствие по ним должен проводить дознаватель. В то же время, УПК не предусматривает в качестве дознавателя детектива НАБУ. Поэтому детектив НАБУ не может проводить дознание.

Изменение санкций в УК переводит такой вид нарушений из уголовных проступков в преступления, и НАБУ сможет эффективно проводить досудебное расследование по этим производствам.

Во-вторых, при принятии в декабре 2020 года закона забыли внести изменения в статью 45 Уголовного кодекса, что не позволяет освобождать от ответственности по таким категориям преступлений в связи с действенным раскаянием. 

Третий момент касается уточнения субъектов, которые несут ответственность. А именно сейчас фактически не несут ответственности те субъекты, которые уволились со своего места работы, но еще подают декларацию. Мы этот момент исправляем», - отметил Денис Малюська.

В свою очередь глава Комиссии по вопросам правовой реформы, народный депутат Сергей Ионушас отметил, что в случае вступления в силу этого законопроекта он сможет действовать только с 2022 года относительно деклараций, поданных за 2021 год. Поэтому все субъекты декларирования, в том числе и депутаты, смогут подойти более добросовестно к процессу декларирования.

Также он подчеркнул, что ответственность будет наступать только в случае умышленного внесения недостоверных сведений в декларацию. Напомним, что до решения КСУ наличие умысла было необязательно (субъекту декларирования было достаточно действовать по неосторожности, чтобы попасть под уголовное преследование).

Ниже приводим вывод Главного научно-экспертного управления Верховной Рады к этому законопроекту, а также сравнительную таблицу.

ВИСНОВОК

на проект Закону України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України щодо вдосконалення відповідальності за декларування недостовірної інформації та неподання суб'єктом декларування декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування»

Метою законопроекту, як зазначено в пояснювальній записці до нього, є удосконалення положень законодавства, якими встановлена відповідальність за декларування недостовірної інформації та неподання суб’єктом декларування декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, задля їх ефективної практичної реалізації.

Для досягнення вказаної мети у законопроекті пропонується: 1) внести зміни до примітки до ст. 172-6 «Порушення вимог фінансового контролю» Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП) та примітки до ст. 366-2 «Декларування недостовірної інформації» Кримінального кодексу України (далі – КК) задля уточнення суб’єктів відповідних правопорушень; 2) включити до переліку корупційних правопорушень склади кримінально караних діянь, передбачених ст. 366-2 КК «Декларування недостовірної інформації» та ст. 366-3 КК «Неподання суб’єктом декларування декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування» (примітка до ст. 45 КК у редакції проекту); 3) встановити кримінальну відповідальність за умисне внесення суб’єктом декларування завідомо недостовірних відомостей до декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, передбаченої Законом України «Про запобігання корупції», якщо такі відомості відрізняються від достовірних на суму від 500 до 2000 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (ч. 1 ст. 366-2 КК) або на суму понад 2000 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (ч. 2 ст. 366-2 КК); 4) віднести склади кримінальних правопорушень, передбачених ст. ст. 366-2 КК та 366-3 КК, до нетяжких злочинів.

На момент підготовки висновку законопроект не включений до Плану законопроектної роботи Верховної Ради України на 2021 рік, затвердженого постановою Верховної Ради України від 02.02.2021 № 1165-ІХ.

Головне управління, проаналізувавши поданий законопроект, вважає за необхідне висловити наступні зауваження та пропозиції.

Щодо змін до КУпАП

Законопроектом пропонується викласти в новій редакції примітку до ст. 172-6 КУпАП «Порушення вимог фінансового контролю» та встановити, що «суб’єктами правопорушень у цій статті (крім правопорушень, визначених частинами другою та третьою цієї статті у частині неповідомлення або несвоєчасного повідомлення про суттєві зміни у майновому стані) є особи, які відповідно до ч. 1, 2 ст. 45 Закону України «Про запобігання корупції», зобов’язані подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Суб’єктами правопорушень, визначених ч. ч. 2, 3 цієї статті у частині неповідомлення або несвоєчасного повідомлення про суттєві зміни у майновому стані, є суб’єкти декларування, які є службовими особами, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, а також суб’єкти декларування, які займають посади, пов’язані з високим рівнем корупційних ризиків, відповідно до ст. 51-3 Закону України «Про запобігання корупції».

Однак, по-перше, звертаємо увагу, що відповідно до усталеної практики конструювання норм про адміністративну відповідальність, останні мають викладатися стисло, за змогою короткими фразами. При цьому, недоцільно застосовувати вислови з багатьма підрядними реченнями (як це пропонується у законопроекті), оскільки це може призвести до зниження ефективності застосування відповідних норм.

Не сприяє розумінню і правильному застосуванню закону також і те, що формулювання абз. 1 примітки фактично передбачає відсилання до норм іншого закону, яке є двоступеневим (спочатку – до ч. 2 ст. 45 Закону України «Про запобігання корупції», а звідти – до ст. 3 цього ж Закону).

По-друге, у випадку прийняття законопроекту у ч. 2 ст. 172-6 КУпАП встановлюється відповідальність осіб, що припиняють або вже припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави, за неповідомлення або несвоєчасне повідомлення про відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента, хоча аналіз положень Закону України «Про запобігання корупції» свідчить, що такий обов’язок в осіб, зазначених у ч. 2 ст. 45 вказаного Закону, відсутній.

Щодо змін до КК

1. Законопроектом пропонується визнати кримінальні правопорушення, передбачені ст. ст. 366-2 КК «Декларування недостовірної інформації» та 366-3 КК «Неподання суб’єктом декларування декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування», корупційними кримінальними правопорушеннями (примітка до ст. 45 КК у редакції проекту). Для відповіді на питання, чи є вказані діяння корупційними кримінальними правопорушеннями, варто проаналізувати норми міжнародного та національного антикорупційного законодавства на предмет того, які ознаки кримінально караних діянь дозволяють віднести їх до корупційних, та який підхід є визначальним при формулюванні переліку відповідних корупційних кримінальних правопорушень.

Відповідно до положень ст. ст. 15 – 23 Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції від 31 жовтня 2003 року (ратифікована Україною 18 жовтня 2006 року) корупційними кримінальними правопорушеннями визнаються: підкуп національних державних посадових осіб; підкуп іноземних державних посадових осіб і посадових осіб міжурядових організацій; розкрадання, неправомірне привласнення або інше нецільове використання майна державною посадовою особою; зловживання впливом; зловживання службовим становищем; незаконне збагачення; підкуп у приватному секторі; розкрадання майна в приватному секторі; відмивання доходів, здобутих злочинним шляхом.

Схожий підхід щодо формулювання переліку корупційних кримінальних правопорушень відображений й у нормах Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією від 27 січня 1999 року (ратифікована Україною 18 жовтня 2006 року). Зокрема, корупційними кримінальними правопорушеннями вищезазначена Конвенція вважає: дачу хабаря національним державним посадовим особам; одержання хабаря національними державними посадовими особами; хабарництво членів національних представницьких органів; хабарництво іноземних державних посадових осіб; хабарництво членів іноземних представницьких органів; дачу хабаря у приватному секторі; одержання хабаря у приватному секторі; хабарництво посадових осіб міжнародних організацій; хабарництво членів міжнародних парламентських асамблей; хабарництво суддів і посадових осіб міжнародних судів; зловживання впливом та відмивання доходів, отриманих від злочинів, пов’язаних із корупцією (ст. ст. 2 – 13).

Звернення до положень чинного антикорупційного законодавства України свідчить про відсутність законодавчого визначення поняття «корупційне кримінальне правопорушення». Однак встановлення ознак такого правопорушення видається можливим з огляду на розкриття змісту таких дефініцій, як «корупційне правопорушення» та «корупція», якими оперує Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 (далі – Закон). Згідно з абз. 6 ч. 1 ст. 1 Закону корупційне правопорушення – це діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у ч. 1 ст. 3 цього Закону, за яке законом встановлено кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність. Корупцією ж визнається використання особою, зазначеною у ч. 1 ст. 3 цього Закону, наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття такої вигоди чи прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, зазначеній у ч. 1 ст. 3 цього Закону, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень чи пов’язаних із ними можливостей (абз. 7 ч. 1 ст. 1 Закону). Наведені визначення дають підстави вважати, що діяння слід визнавати корупційним кримінальним правопорушенням, якщо воно: є умисним; вчинене спеціальним суб’єктом – особою, зазначеною у ч. 1 ст. 3 Закону; містить ознаки корупції (характеризується, зокрема, використанням особою наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди, прийняттям такої вигоди чи прийняттям обіцянки/пропозиції неправомірної вигоди або одержанням такої вигоди для себе чи інших осіб, обіцянки/пропозиції чи надання неправомірної вигоди певній особі з визначеною метою); за нього встановлена кримінальна відповідальність.

Про те, що термін «корупція» насамперед означає «використання особою наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб», йдеться й у Рішенні Конституційного Суду України від 06 жовтня 2010 року № 21-рп/2010. При цьому, Конституційний Суд України вказав, що «у ратифікованих Україною Цивільній конвенції про боротьбу з корупцією 1999 р., Кримінальній конвенції про боротьбу з корупцією 1999 р., Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції 2003 р., корупційна діяльність безпосередньо пов’язується  з корисливими діями (бездіяльністю) посадової особи при виконанні покладених на неї службових обов’язків. Зазначене може прирівнюватися до давання чи отримання хабаря, зловживання службовим становищем чи впливом, сприяння відмиванню отриманих від корупційних злочинів доходів, їх приховування, розкрадання чи нецільового використання майна, перешкоджання здійсненню правосуддя, а також незаконного збагачення як значного збільшення доходів, яке перевищує законні доходи особи і яке вона не може раціонально обґрунтувати, тощо» (пп. 3.2.2. п. 3 мотивувальної частини).

Виходячи із зазначеного, можна дійти висновку, що декларування недостовірної інформації та неподання суб’єктом декларування декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, не підпадає під визначення «корупційного кримінального правопорушення», які містяться у відповідних антикорупційних конвенціях, та не характеризується ознаками корупції, що є визначальними для визнання вказаних діянь корупційними кримінальними правопорушеннями (відсутнє використання особою наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди, прийняття такої вигоди чи прийняття обіцянки/пропозиції неправомірної вигоди або одержання такої вигоди тощо).

На підтвердження цього свідчить також розміщення законодавцем такого адміністративного правопорушення, як подання завідомо недостовірних відомостей у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (див. ч. 4 ст. 172-6 КУпАП), у главі 13-А з назвою «Адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією». Тобто, діяння, зміст обов’язкових ознак якого є майже ідентичним тому, що міститься у ст. 366-2 КК «Декларування недостовірної інформації» (відмінністю є лише розмір суми, на яку мають відрізнятися подані суб’єктом декларування завідомо недостовірні відомості у декларації від достовірних), визнається законодавцем правопорушенням, пов’язаним з корупцією. Відповідно до приписів абз. 11 ч. 1 ст. 1 Закону під правопорушенням, пов’язаним з корупцією розуміється діяння, що не містить ознак корупції, але порушує встановлені Законом вимоги, заборони та обмеження, вчинене особою, зазначеною у ч. 1 ст. 3 цього Закону, за яке законом встановлено кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність.

З огляду на викладене вище Головне управління не може підтримати пропозиції законопроекту щодо внесення змін до примітки до ст. 45 КК.

2. У законопроекті пропонується передбачити кримінальну відповідальність за умисне внесення суб’єктом декларування завідомо недостовірних відомостей до декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, передбаченої Законом, якщо такі відомості відрізняються від достовірних на суму від 500
   до 2000 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (ч. 1 ст. 366-2 КК) або на суму понад 2000 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (ч. 2 ст. 366-2 КК). Наразі вказані розміри становлять відповідно від 500 до 4000 та понад 4000 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (див. чинну ст. 366-2 КК). Доцільність такого рішення у доданих до проекту супровідних документах не обґрунтовується.

Принагідно зауважимо, що доповнення кримінального закону ст. ст. 366-2 та 366-3 відбулось після прийняття Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо встановлення відповідальності за декларування недостовірної інформації та неподання суб’єктом декларування декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування» від 04 грудня 2020 року № 1074-IX. Поданим законопроектом пропонується внести суттєві зміни до ст. ст. 366-2 та 366-3 КК, які набрали чинності лише 30 грудня 2020 року. Але коригування змісту обов’язкових ознак відповідних кримінальних правопорушень уже через кілька місяців після прийняття норм, які визначають ці правопорушення, є наочним показником нестабільності кримінального законодавства і не сприяє ефективності застосування його приписів.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал і на Twitter, щоб бути в курсі найважливіших подій.