Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені: ВП Верховного Суду визначилась із питанням правонаступництва

Як раніше писала «Судово-юридична газета», новостворений після ліквідації Державної архітектурно-будівельної інспекції (ДАБІ) орган – Державна інспекція архітектури та містобудування України (ДІАМ) зазначає, що не є правонаступником ДАБІ.

Разом із тим, це не відповідає суті публічних правовідносин.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 8 грудня 2021 року по справі № 9901/348/19 висловила позицію стосовно публічного правонаступництва органів державної влади.

«Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому.

При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.

У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу.

Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі», - йдеться у постанові.

Обставини справи

Так, у червні 2019 року кандидат у прокурори звернувся до Касаційного адміністративного суду Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП), в якому просив прислухатися до доводів уточненої позовної заяви і:

- визнати протиправним і скасувати рішення КДКП від 9 квітня 2019 року «Про відмову у зарахуванні до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів та недопущення до проходження спеціальної підготовки»;

- зобов`язати Генпрокурора зарахувати його до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів із результатом 141,8 бала;

- визнати його таким, що проходив спеціальну підготовку у Національній академії прокуратури України та успішно завершив спеціальну підготовку без складення іспиту;

- зобов`язати Генпрокурора призначити його на посаду прокурора окружної прокуратури без проходження атестації в межах території міста Дніпра.

Вимоги мотивував тим, що КДКП ухвалила спірне рішення з порушенням вимог частини четвертої статті 46 Закону від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції», спеціальну перевірку провела з порушенням процесуальних строків, передбачених пунктом 7 Порядку проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 171.

Посилався на те, що для участі в конкурсі на посаду прокурора місцевої прокуратури він 19 липня 2018 року подав документи, передбачені статтею 30 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII). За результатами розгляду цих документів його допустили до складання кваліфікаційного іспиту, який він успішно подолав і отримав 141,8 бала.

Рішенням від 21 листопада 2018 року № 266дк-18 Комісія внесла його до списку кандидатів на посаду прокурора місцевої прокуратури. Одночасно з документами, які він подав відповідачу для участі у конкурсі, надав також згоду на проведення спеціальної перевірки, датовану 16 липня 2018 року.

За передбаченим пунктом 7 Порядку № 171 строком проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, що відповідають рівню відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком спеціальна перевірка щодо кандидата мала бути закінчена не пізніше 10 серпня 2018 року, тобто впродовж 25 днів, починаючи з 16 липня 2018 року. Але відповідач направив запит та документи для проведення спеціальної перевірки на адресу Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) лише 4 грудня 2018 року, коли сплинули строки для проведення спеціальної перевірки. На думку позивача, такі дії відповідача є грубим порушенням 25-денного строку проведення спеціальної перевірки, встановленого пунктом 7 Порядку № 171, та прав позивача як кандидата на посаду прокурора місцевої прокуратури.

Доводить далі, що після ознайомлення з оскаржуваним рішенням дізнався, що відповідач із посиланням на якусь вигадану ним недоброчесність відмовився зарахувати позивача до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів.

Зазначив також, що відповідач незаконно не зарахував позивача до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів та не допустив до проходження спеціальної підготовки на підставі розбіжностей у декларації, бо всупереч положенням частини четвертої статті 46 Закону № 1700-VII розбіжності у декларації, відображені НАЗК в Результатах перевірки, хибно визнав як порушення і незаконно використав їх як підстави для відмови зарахувати його до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів та допустити до проходження спеціальної підготовки.

Подання уточненої позовної заяви пояснює прийняттям Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-IX).

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 21 квітня 2021 року позов задовольнив частково. Суд визнав протиправним та скасував спірне рішення, а в задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Оцінюючи Спірне рішення про відмову в зарахуванні позивача до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів та недопущення до проходження спеціальної підготовки, суд першої інстанції встановив, що мотивами його ухвалення стала інформація НАЗК про встановлені розбіжності у поданих претендентом на посаду автобіографії та/або декларації за минулий рік.

Суд установив далі, що позивач на запит відповідача від 22 грудня 2018 року про надання пояснень та документів на їх підтвердження щодо виявлених НАЗК розбіжностей надав такі пояснення із доданими до них уточнюючими документами на засіданні Комісії 9 квітня 2019 року. Хоча позивач надав пояснення, які, на його переконання, аргументовано й доказово спростовували інформацію НАЗК, що начебто мала характеризувати його з негативного боку, але оскаржуване рішення відповідача не містить змісту цих пояснень, суджень відповідача про слушність, об`єктивність, дотичність та вагомість його аргументів, чи, навпаки, мотивів їх відхилення.

З цих обставин суд підсумував, що Спірне рішення не містить вмотивованих висновків щодо врахування як обставин, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон (пояснення та уточнюючі документи), так і інших обставин, що мають значення у конкретній ситуації (обставин, які є підставою для відмови в призначенні (обранні) на посаду, встановлення факту подання неправдивих відомостей, підроблених документів тощо).

Що ж до вимог про зобов`язання Генерального прокурора України зарахувати до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів, то суд визнав їх передчасними, оскільки визначення рейтингу кандидатів на посаду прокурора серед осіб, які успішно склали кваліфікаційний іспит та щодо яких проведено спеціальну перевірку, а також зарахування їх до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів здійснюється відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження, за умови проходження відповідних етапів добору.

Такими, що не підлягають задоволенню, суд першої інстанції визнав і вимоги позивача про визнання його таким, що пройшов спеціальну підготовку у Національній академії прокуратури України та успішно завершив спеціальну підготовку у цьому навчальному закладі без складення іспиту, позаяк ці вимоги фактично спрямовані на встановлення обставин (фактів), які ніколи не існували.

Відтак суд вирішив, що й вимоги позивача зобов`язати Генерального прокурора призначити його на посаду прокурора окружної прокуратури без проходження атестації в межах території міста Дніпра не можуть бути задоволені, оскільки позивач спеціальну підготовку у Національній академії прокуратури України не проходив, у місцеву прокуратуру призначений не був, атестацію не проходив, що, своєю чергою, підставно унеможливлює переведення його до окружної прокуратури.

З посиланням на набрання чинності Законом № 113-IX, відповідно до положень якого члени і голова КДКП вважаються звільненими з посади, а їх повноваження вважаються достроково припиненими, суд першої інстанції зважив на те, що за законодавством на Генерального прокурора покладений обов`язок визначати перелік, склад і порядок роботи кадрових комісій Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, а оскільки такі відповідні кадрові комісії не існували (не були створені і не функціонували) на момент розгляду цієї справи, то визнав і залучив до розгляду справи як належного відповідача Генерального прокурора.

Позиція Офісу Генпрокурора

Офіс Генерального прокурора не погодився із зазначеним рішенням і подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення КАС ВС від 21 квітня 2021 року в частині задоволення позовних вимог, ухвалити в цій частині нове рішення - про відмову в задоволенні позову.

Серед іншого, Офіс Генерального прокурора не згідний з висновками суду першої інстанції про те, що строк звернення позивача до суду був пропущений з поважних причин. Позивач був обізнаний зі Спірним рішенням, бо був присутнім на засіданні Комісії, йому були надіслані копії цього рішення рекомендованим листом, який був повернений за закінченням терміну зберігання, хоча листи, які йому надсилалися раніше в процесі добору, позивач отримував за тією самою адресою, на яку була відіслана копія спірного рішення. На переконання автора скарги, позивач міг ознайомитися з текстом спірного рішення, розміщеним на вебсайті Комісії.

Офіс Генерального прокурора наголошує, що Генеральний прокурор є неналежним відповідачем у цій справі, оскільки він до спірного рішення не мав жодного відношення. КДКП, як і кадрові комісії з добору на вакантні посади прокурорів, порядок формування та діяльності яких, а також правовий статус суттєво відрізняються, хоч і створені Генеральним прокурором, однак через правову природу покладених на них функцій є незалежними органами, що самостійно приймають рішення про проходження кандидатом добору на вакантні посади прокурорів.

Вважає скасування Спірного рішення неналежним способом захисту прав позивача з огляду на те, що таке скасування не потягне за собою перегляду рішення КДКП (яка припинила з 25 вересня 2019 року свою діяльність) або будь-яким іншим органом цього рішення.

Розгляд справи Великою Палатою

Велика Палата звернулась із запитом до Генерального прокурора про надання інформації стосовно того, хто є правонаступником КДКП у спірних відносинах, для вирішення питання про залучення цього органу як процесуального правонаступника до участі у справі.

Від представника Офісу Генерального прокурора надійшла відповідь на запит Великої Палати, в якій повідомляється, що ані положеннями законів № 113-IX, № 1697-VII, ані інших нормативно-правових актів не визначено орган, який можна було б вважати правонаступником КДКП у спірних відносинах з питань добору кандидатів на посаду прокурора. З огляду на законодавчі зміни натепер немає органу, який би після скасування судом Спірного рішення міг би прийняти щодо позивача рішення про зарахування або відмову в зарахуванні його до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів за процедурою, яка діяла на час виникнення спірних відносин (до внесення Законом № 113-ІХ змін до порядку добору). У відповіді вкотре звертається увага на те, що оскільки Генеральний прокурор не наділений повноваженнями на прийняття рішень про проходження добору кандидатом, що унеможливлює його відповідальність за рішення, ухвалене самостійним (незалежним) органом (КДКП) в межах виключних повноважень, наданих йому законом, то він не може бути належним відповідачем у цій справі.

Велика Палата насамперед звертає увагу на таке.

Відповідачем в адміністративній справі згідно з частиною четвертою статті 46 КАС України є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Відповідно до визначення, закріпленого у пункті 7 частини першої статті 4 КАС України, суб`єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

З наведеного випливає, що статус суб`єкта владних повноважень мають не лише органи державної влади чи місцевого самоврядування зі статусом юридичної особи, а й їх посадові та службові особи й інші суб`єкти, перелік яких не є вичерпним. Головною їх ознакою як відповідачів в адміністративній справі є наявність необхідного обсягу компетенції здійснювати публічно-владні управлінські функції і приймати в межах їх реалізації рішення або вчиняти дії, які тягнуть виникнення, зміну чи припинення прав і обов`язків юридичних та фізичних осіб.

У зв`язку із вибуттям КДКП у спірних правовідносинах та зважаючи на те, що на Генерального прокурора законодавством покладено обов`язок щодо визначення переліку, складу і порядку роботи кадрових комісій Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур та затвердження порядку проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора, керуючись засадами адміністративного судочинства, Верховний Суд вирішив за можливе замінити відповідача у справі - КДКП його процесуальним правонаступником - Генеральним прокурором та ухвалою від 25 листопада 2020 року замінив відповідача у цій справі - КДКП його процесуальним правонаступником - Генеральним прокурором.

Автор апеляційної скарги, як мовилося вище, власне і наполягає на тому, що відбулася безпідставна і незаконна заміна відповідача у цій справі, а звідси - розгляд позову до неналежного відповідача.

Відповідно до частини першої статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.

У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постановах від 13 березня 2019 року (справа № 524/4478/17) та від 20 лютого 2019 року (справа № 826/16659/15).

Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) іншому або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 12 червня 2018 року у справі № 2а-23895/09/1270.

У такому разі також відбувається вибуття суб`єкта владних повноважень із публічних правовідносин.

Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.

При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва:

1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.

Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.

Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами)) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.

При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.

У разі ж відсутності правонаступників суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другого відповідача суд залучає іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.

Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень.

Згідно з пунктом 51 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) від 13 січня 2011 року у справі «Чуйкіна проти України» (Chuykina v. Ukraine) (заява № 28924/04) ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу.

У цій справі Суд також зазначив, що «інший висновок дозволить державі використовувати такий підхід, щоб уникати сплати боргів своїх органів, особливо беручи до уваги те, що потреби, які змінюються, змушують державу часто змінювати свою організаційну структуру, включаючи формування нових органів та ліквідацію старих».

Повторюючись, зазначимо, що з відповіді представника Офісу Генерального прокурора видно, що ані положеннями законів № 113-IX, № 1697-VII, ані інших нормативно-правових актів не визначено орган, який можна було б вважати правонаступником КДКП у спірних відносинах з питань добору кандидатів на посаду прокурора. З огляду на законодавчі зміни на той час не було органу, який би після скасування судом Спірного рішення міг би прийняти щодо позивача рішення про зарахування або відмову в зарахуванні його до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів за процедурою, яка діяла на час виникнення спірних відносин (до внесення Законом № 113-ІХ змін до порядку добору). У відповіді наголошено, що оскільки Генеральний прокурор не наділений повноваженнями щодо прийняття рішень про проходження добору кандидатом, бо не може відповідати за рішення, прийняте самостійним (незалежним) органом (КДКП) в межах виключних повноважень, наданих йому законом, то він є неналежним відповідачем у цій справі.

Законом № 113-ІХ делеговано Генеральному прокурору право створювати органи для забезпечення здійснення добору на посади прокурорів. На виконання зазначених законодавчих положень наказами Генерального прокурора від 30 квітня 2021 року № 137, 138, від 20 серпня 2021 року № 269-274 створено першу-восьму кадрові комісії з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних).

Законом № 113-ІХ, порядками № 11 та № 233 не передбачено повноважень Генерального прокурора стосовно прийняття, перегляду, оскарження рішень кадрової комісії або втручання у її діяльність в будь-який інший спосіб. Відповідно до пункту 20 Порядку № 11 рішення про допуск чи відмову в допуску до участі в доборі на посаду прокурора приймається кадровою комісією з добору на посади прокурорів.

З огляду на наведені законодавчі положення суд першої інстанції, здійснюючи процесуальне правонаступництво у справі, слушно послався на рішення ЄСПЛ у справі «Чуйкіна проти України» (Chuykina v. Ukraine) (заява № 28924/04), в якому констатовано, що ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу, проте мав би з`ясувати обсяг компетенції Генерального прокурора щодо ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. Але суд обмежився лише констатацією факту, що на час розгляду цієї справи відповідна кадрова комісія не була створена, а обов`язок створення такої покладено на Генерального прокурора, а отже, останній і є належним відповідачем у справі.

В аспекті наведеного вище таке рішення суду не є законним і тому підлягає зміні.

Отже, Велика Палата вважає, що суд першої інстанції по суті ухвалив правильне рішення, але частково без дотримання норм процесуального права стосовно процесуальної заміни відповідача у справі. Із цих підстав рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 квітня 2021 року в мотивувальній частині необхідно змінити з викладених вище мотивів.

Таким чином, апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора ВП ВС задовольнила частково, змінивши мотивувальну частину рішення КАС ВС та виклавши її в редакції цієї постанови, а в решті це рішення залишено без змін.

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Youtube Право ТВ, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.