Конкурс на должность Генпрокурора или изменение конституционного баланса: какие риски таит в себе законопроект № 15343
Открытие переговорного кластера «Основы» ставит перед Украиной задачу не просто реформировать юстицию, а найти модель, которая одновременно удовлетворит партнеров из Брюсселя и не разрушит конституционную архитектуру государства. Законопроект № 15343, который был внесен в Верховную Раду, предлагает внедрить систему конкурсного отбора Генерального прокурора с участием международных экспертов. Однако анализ европейских практик и национального права указывает на значительные юридические риски: от угрозы конституционного коллапса до несоответствия моделям, действующим в странах ЕС.
Проект Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усиления независимости должности Генерального прокурора Украины» декларирует амбициозную цель. Однако инструментарий, предложенный законодателем для достижения этой цели, содержит юридические изъяны. В частности, идея внедрения открытого конкурса на должность Генерального прокурора и создания конкурсной комиссии с «решающим голосом» международных экспертов.
Процедура увольнения Генерального прокурора
Проект усложняет процедуру выражения недоверия Генпрокурору и дальнейшего его увольнения. Действующий механизм позволял легко инициировать отставку Генпрокурора по политическим мотивам.
Согласно проекту для выражения недоверия потребуются подписи не трети, а половины от конституционного состава Верховной Рады (226 голосов).
Вопрос не может быть вынесен на голосование без предварительного создания Временной следственной комиссии (ВСК), которая должна проверить факты и предоставить юридическое обоснование оснований для увольнения.
Законопроект четко регламентирует порядок заслушивания отчета ВСК и обязательное выступление самого Генерального прокурора, что обеспечивает право на защиту позиции.
В случае увольнения Генерального прокурора или прекращения полномочий, его полномочия осуществляет первый заместитель Генерального прокурора, а в случае отсутствия первого заместителя - один из заместителей Генерального прокурора согласно распределению обязанностей. В таком случае выполнение полномочий Генерального прокурора не может длиться более шести месяцев.
Новая архитектура назначения: процедура открытого конкурса
Законопроект предусматривает, что кандидатуры для назначения на должность Генерального прокурора предоставляются Президенту исключительно по результатам открытого конкурса, который проводит специальная Конкурсная комиссия.
Состав комиссии: Шесть человек, из которых трое определяются Высшим советом правосудия, а еще трое — ВСП на основании предложений международных и иностранных организаций, предоставляющих Украине помощь в сфере верховенства права и противодействия коррупции. Комиссия должна выбрать двух кандидатов, из которых Президент должен внести одного в парламент. Отбор кандидатов в комиссию будет осуществляться путем публичного объявления о начале процедуры, после чего претенденты подают пакет документов, включающий заявление, автобиографию, мотивационное письмо, подтверждение профессионального опыта в сфере правосудия или противодействия коррупции, а также документы о юридическом образовании и данные о деловой репутации.
Критерии отбора: Кандидат должен иметь не только 10 лет стажа в области права, но и по меньшей мере 5 лет опыта на руководящих должностях, в том числе в международных организациях или за рубежом.
Прозрачность: Конкурс проводится публично с онлайн-трансляцией заседаний и свободным доступом медиа.
Обсуждение внедрения конкурсной процедуры отбора кандидатов на должность Генерального прокурора вновь актуализировало дискуссию о границах конституционных полномочий Президента.
Главный юридический риск — это возможное сужение дискреции главы государства из-за внедрения конкурсной комиссии с международными экспертами, которая не предусмотрена Конституцией Украины как обязательный элемент процедуры назначения. Статья 106 Конституции Украины четко определяет, что Президент назначает Генерального прокурора с согласия Верховной Рады, и Основной Закон не содержит упоминаний об обязательных конкурсных комиссиях как условии реализации этого полномочия.
Авторы законопроекта, в свою очередь, отмечают, что Конституция позволяет внедрить предварительный отбор, который не меняет самих субъектов назначения (Президента и Раду), а лишь структурирует процедуру.
Конкурсная комиссия
Конкурсная комиссия по отбору Генерального прокурора получает ключевые полномочия в процедуре назначения: от определения критериев оценки кандидатов и проведения тестирований до финального отбора двух претендентов, из которых Президент вносит представление в Верховную Раду. Организационное обеспечение ее работы возлагается на Высший совет правосудия, а финансирование может осуществляться за счет международной технической помощи.
Комиссия самостоятельно формирует регламент, методологию оценивания и критерии добропорядочности, проводит комплексную проверку кандидатов и принимает решение об их соответствии профессиональным и этическим требованиям.
В то же время решения Комиссии могут быть обжалованы в суд только в части соблюдения процедуры, что дополнительно подчеркивает ограниченный характер судебного контроля над сутью принятых решений.
В рамках процедуры отбора Генерального прокурора любые физические и юридические лица получат право подавать в Конкурсную комиссию информацию и материалы о соответствии или несоответствии кандидатов установленным требованиям.
Фактически речь идет о внедрении открытого механизма сбора внешних сообщений о кандидатах, который не ограничивается кругом официальных участников или государственных органов. Такая информация может быть использована Комиссией при оценке профессиональной компетентности и добропорядочности претендентов.
В то же время законопроект не устанавливает отдельных требований к источникам или форме таких материалов, что расширяет дискрецию Комиссии по их учету в конкурсной процедуре.
Роль международных экспертов
Международные эксперты, согласно проекту, играют роль гаранта беспристрастности. Документ устанавливает, что решение Конкурсной комиссии считается принятым, если за него проголосовали не менее 4 членов, среди которых по меньшей мере двое являются представителями международного сообщества.
Такая конструкция неизбежно порождает вопрос о пределах допустимого внешнего влияния на одну из ключевых правоохранительных должностей государства. Реформа не должна разрушать систему сдержек и противовесов.
Конституция четко определяет статус и порядок назначения руководителя. Установление дополнительных процедурных фильтров на уровне закона без изменений в Основной Закон создает риск сужения конституционно определенных полномочий.
Передача дисциплинарных функций в ВСП
Предлагается передать дисциплинарные производства в отношении Генпрокурора от КДЦП (Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров) в Высший совет правосудия.
С одной стороны, такое изменение интегрирует прокуратуру в систему правосудия (согласно ст. 131-1 Конституции). Однако здесь возникает риск чрезмерной нагрузки на ВСП и возможного конфликта интересов, если члены ВСП одновременно будут участвовать и в назначении, и в увольнении Генпрокурора.
Кластер «Основы» — рамка, а не шаблон
Открытие первого переговорного кластера «Основы» 15 июня в Люксембурге официально начало процесс адаптации украинского права к стандартам ЕС. Вопрос верховенства права и деполитизации правоохранительных органов является центральным «бенчмарком» этого этапа.
Однако важно понимать: европейские стандарты требуют результата — независимости и прозрачности — но не всегда диктуют конкретный механизм.
Реформа прокуратуры является критичной для закрытия кластера «Основы», однако она не должна превращаться в юридический эксперимент, оторванный от реалий континентального права.
Анализ опыта Франции и Германии доказывает, что независимость обеспечивается не через «кастинг», а через четкий перечень оснований для увольнения, прозрачность бюджетного финансирования и профессиональное самоуправление.
Оптимальным вариантом может стать усиление роли профессиональных органов в предоставлении рекомендаций и заключений в отношении кандидатов, без лишения Президента и Парламента их прямых полномочий, определенных Основным Законом. Украина должна продемонстрировать Брюсселю способность строить устойчивые институты, которые уважают собственную Конституцию.
Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на наш VIBER и WhatsApp, страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.
