Является ли депутат местного совета служебным лицом в понимании УК?

Поскольку депутаты местных советов не осуществляют постоянно или временно функций представителей власти (не имеют ни организационно-распорядительных, ни административно-хозяйственных обязанностей), а лишь представляют интересы территориального общества, они не могут нести уголовную ответственность в качестве служебных лиц

Закон Украины «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности должностных лиц» № 282/95-ВР от 11.07.95 внес изменения во множество нормативно-правовых актов, в частности, в УК, УПК, КУоАП, Закон Украины «О государственной службе». В результате нововведений термин «служебное лицо» был заменен на «должностное лицо». В принятом спустя 6 лет новом Уголовном кодексе вновь был введен в оборот термин «служебное лицо», что привело к разным трактовкам терминов «должностное лицо» и «служебное лицо». В связи с этим возникает много вопросов по поводу привлечения к уголовной ответственности служебных и должностных лиц и, в частности, депутатов местных советов. Ниже рассмотрим ситуацию на примере Киевского горсовета.

Путаница неизбежна

В соответствии со ст. 364 УК, к уголовной ответственности за злоупотребление властью или служебным положением может привлекаться лишь служебное лицо (специальный субъект). Но в ст. 2 ЗУ «О государственной службе» есть определение схожего термина - «должностное лицо»: должностными лицами считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или другими нормативными актами возложены организационно-предписывающие и консультативно-совещательные функции. Уголовный кодекс определяет служебными лиц, которые занимают соответствующие должности на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности, а ст. 2 Закона «О государственной службе» прямо ограничивает круг должностных лиц «государственными служащими». Разное толкование терминов «служебное лицо» и «должностное лицо» приводит к определенным проблемам.

Следует отметить, что на так называемых негосударственных служебных лиц (частные предприятия, негосударственные организации) возлагается такая же уголовная ответственность, как и на госслужащих. Зато, согласно ст. 11 ЗУ «О государственной службе», «негосударственные» служащие не наделены такими правами, как право на социальную и правовую защиту в соответствии со своим статусом, на получение соответствующей информации от государственных органов и негосударственных юридических лиц. Непонятная игра слов «служебное лицо», «должностное лицо», «государственный служащий» и, следовательно, разное толкование этих понятий отнюдь не вносит четкости в решение вопроса, кто же может являться субъектом служебных преступлений.

Интересно, что ЗУ «О государственной налоговой службе в Украине» оперирует всеми терминами одновременно. В этом нормативном акте есть такие понятия, как «должностное лицо органа ГНС», «должностное лицо налоговой милиции», «служебное лицо налоговой милиции», а ст. 25 и вовсе называется «Ответственность должностных и служебных лиц налоговой милиции». Возникают вопросы и относительно понятий «должностное лицо» и «государственный служащий», которые содержатся в Законе о госслужбе. Например, является ли субъектом преступления, в соответствии с Примечанием 1 к ст. 364 УК, должностное лицо или госслужащий? С уголовно-правовой точки зрения, эти понятия категорически нельзя трактовать как «служебное лицо» по аналогии. Ведь в соответствии с украинским законодательством, применение закона об уголовной ответственности по аналогии запрещено, а обвинение не может основываться на предположениях (в частности, является ли лицо именно служебным, а не должностным). По мнению экспертов «Судебно-юридической газеты», законодателю следует закрепить единое идентичное понятие во всех нормативно-правовых актах, поскольку неоднозначное толкование терминов приводит к проблемам в судебной практике при рассмотрении вопросов о привлечении к ответственности субъектов служебных преступлений.

Депутат не является представителем власти

При рассмотрении вопроса, является ли депутат местного совета служебным лицом и может ли он быть привлечен к ответственности в соответствии с Примечанием 1 к ст. 364 УК, следует обратить внимание на несколько важных факторов.

В п. 1 постановления Пленума ВСУ «О судебной практике по делам о взяточничестве» №5 от 26.04.2002 внимание судов обращается на то, что, согласно действующему законодательству, ответственность за получение взятки могут нести лишь служебные лица. Как следует из ст. 364 УК, служебными являются лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.

Организационно-распорядительные обязанности - это руководство отраслью промышленности, трудовым коллективом, участком работы, производственной деятельностью отдельных работников на предприятиях независимо от формы собственности. Такие функции выполняют руководители министерств, центральных органов исполнительной власти, предприятий, их заместители, руководители структурных подразделений, лица, руководящие участками работ. В свою очередь, административно-хозяйственные обязанности - это деятельность по управлению или распоряжению государственным, коллективным или частным имуществом (установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечения контроля за этими операциями). Такие полномочия в том или ином объеме имеет руководство планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых служб. При этом лицо является служебным не только тогда, когда осуществляет соответствующие функции или выполняет обязательства на постоянной основе, но и когда выполняет эти функции временно, при условии, что отмеченные функции или обязанности возложены на это лицо правомочным органом или правомочным служебным лицом.

С функциями и обязанностями служебных лиц разобрались. А кто же в этом случае «представитель власти»? По мнению научно-правового эксперта Совета научно-правовых экспертиз при Институте государства и права им. Корецкого НАНУ Н. Пархоменко, прежде всего, необходимо определить возможность применения к депутату Киевсовета, председателю постоянной комиссии Киевсовета словосочетания «представитель власти». К сожалению, сегодня законодательно не установлено, кого следует считать «представителем власти» в понимании ст. 364 УК. Но в соответствии с уже упомянутым постановлением Пленума ВСУ №5 от 26.04.02, к представителям власти относятся, в частности, работники государственных органов и их аппарата, которые наделены правом в пределах своей компетенции выставлять требования, а также принимать решения, обязательные для выполнения юридическими и физическими лицами независимо от их ведомственной принадлежности или подчиненности. Депутат местного совета как представитель интересов территориального общества, избирателей своего избирательного округа обязан выражать и защищать интересы своего избирательного округа, выполнять поручения избирателей в пределах своих полномочий, предоставленных законом, активно участвовать в осуществлении местного самоуправления. Как видим, ни о каких требованиях, обязательных для выполнения гражданами, речь не идет. Таким образом, депутат Киевского горсовета не осуществляет постоянно или временно функции представителя власти, а лишь является представителем интересов территориального общества.

Работаю бесплатно - ни за что не отвечаю?

Еще один нюанс - работа депутатов в постоянных комиссиях (создаются для изучения, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, которые относятся к ведению советов). Депутаты Киевсовета работают в постоянных комиссиях на общественных началах (за исключением председателя постоянной комиссии Киевсовета по вопросам бюджета и социально-экономического развития), и, в отличие от своих коллег по ВР, зарплату не получают. Именно этот показатель и является одним из ключевых в плане ответственности депутатов местных советов. По разъяснениям экспертов, если бы «местный» депутат получал зарплату в горсовете (а в некоторых горсоветах так и есть - например, это касается секретарей советов) и не работал больше нигде, он считался бы служебным лицом. Если же депутат работает на добровольных началах (а так и есть в большинстве случаев), служебным лицом он не является - он будет считаться таковым исключительно по месту службы. Если же он нарушает свои полномочия в рамках депутатской компетенции, он несет ответственность только перед своими избирателями.

Анализ полномочий председателя постоянной комиссии Киевгорсовета также указывает на то, что к уголовной ответственности в соответствии со ст. 364 УК его вряд ли можно привлечь. Среди прочего, председатель комиссии организовывает работу комиссии; ведет заседание, проводит распределение функциональных обязанностей между членами комиссии, осуществляет контроль за выполнением плана работы комиссии, приглашает для участия в роботе постоянной комиссии Киевгорсовета представителей органов госвласти и местного самоуправления; ведет личный прием граждан и юридических лиц и пр. Анализ перечисленных полномочий дает возможность сделать вывод об отсутствии среди них распорядительных или хозяйственных. По содержанию перечисленные полномочия являются организационно-координационными, а не организационно-распорядительными или административно-хозяйственными. Таким образом, при нынешней конструкции уголовно-правового законодательства депутат Киевского горсовета не может подпадать под признаки служебного лица в понимании Примечания 1 ст. 364 УК Украины.

Татьяна Пашковская,

«Судебно-юридическая газета»