Кто вправе ограничить мирные собрания?

Как известно, мирные собрания – один из способов отстаивания гражданином своих прав. Согласно отечественному законодательству, право на мирные собрания не подлежит ограничениям, кроме установленных законом случаев (в интересах национальной безопасности и общественного порядка, для охраны здоровья населения или защиты прав и свобод людей). Право решать, законно ли проведение того или иного мероприятия, принадлежит только суду.

Вторая судебная палата Высшего административного суда Украины подготовила справку по изучению и обобщению практики применения админсудами законодательства во время рассмотрения и решения в течение 2010–2011 гг. дел относительно реализации права на мирные собрания (сборы, митинги, шествия, демонстрации и т.п.). Данное обобщение утверждено постановлением Пленума №6 от 21.05.2012.

Мирные собрания и их правовое регулирование

Украинское законодательство до сих пор не содержит отдельного закона, который регулировал бы порядок организации и проведения мирных собраний, поэтому судам, рассматривая такие категории споров, приходится опираться на акты внутреннего и международного законодательства. В их числе и Конвенция о защите прав человека и основополагающих свобод 1950 г., и Международный пакт о гражданских и политических правах, и некоторые иные акты.

Вместе с тем, ВАСУ указал на факты применения в судебной практике и Порядка организации и проведения сборов, митингов, уличных шествий и демонстраций, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г., назвав такой подход судов ошибочным: «Нормы Указа устанавливают разрешительный (регистрационный) порядок проведения мирных собраний и предоставляют право органам власти и местного самоуправления запретить их проведение, в то время, как нормы Конституции Украины предусматривают уведомительный порядок проведения собраний (путем оповещения органов власти) и предоставляют полномочия запретить проведение мирного собрания только суду».

Не каждое собрание мирное

КАСУ определяет мирные собрания как сборы, митинги, шествия, демонстрации и т.п., т. е. предусматривает возможность проявления мирных собраний в иных формах (например, религиозные собрания, такие как публичные богослужения, религиозные обряды, церемонии и процессии, проводящиеся согласно Закону «О свободе совести и религиозных организациях»). Вместе с тем, ВАСУ обращает внимание на то, что в зависимости от поставленной цели и методов проведения массовые мероприятия граждан делятся на несколько категорий. К примеру, такая классификация установлена Уставом патрульно-постовой службы милиции Украины (см. врез).

И ведь что интересно, ВАСУ с приведенным в Уставе определением пикетирования не согласен. «Под пикетированием как формой непосредственной демократии необходимо понимать публичное выражение коллективной или индивидуальной мысли (демонстрацию поддержки, солидарности, протеста против чего-либо) путем размещения граждан возле определенного объекта, – отмечает ВАСУ. – Вместе с тем, несоответствие содержания собрания какому-либо из приведенных определений не может быть преградой для его проведения при условии мирного характера и цели такого собрания».

Выводы ВАСУ

В заключение анализа судебной практики ВАСУ сделал определенные выводы. Приведем лишь некоторые из них.

Вывод 1. Понятно, что причиняя вред, угрожая национальной безопасности или общественному порядку, мероприятие мирным быть не может. Но решение вопроса о мирном или немирном характере собрания отнесено только к компетенции суда. Для идентификации собрания как мирного не является определяющим выяснение вопроса о том, отвечает ли оно содержанию того или иного данного в нормативных актах определения. Основными признаками такого собрания являются мирные цель и характер его проведения.

Вывод 2. О проведении сборов, шествий, митингов, демонстраций и т. п. организатор этих собраний заблаговременно оповещают органы исполнительной власти, местного самоуправления по месту проведения такого собрания. Заблаговременным оповещением является уведомление заранее, в приемлемые сроки, предшествующие дате его проведения. Судам следует иметь в виду, что несвоевременное уведомление органов исполнительной власти, местного самоуправления о проведении мирного собрания не может быть основанием для удовлетворения иска об ограничении реализации такого права.

Вывод 3. Возможное осложнение дорожного движения в связи с проведением мирного собрания не может быть основанием для его запрещения в случае реальной возможности решения этого вопроса.

Вывод 4. Вопросы ограничения реализации права на мирное собрание касательно места его проведения подлежат решению судом только в отношении места, определенного организаторами мирного собрания. Определять же иные места проведения мероприятий суд не должен.

Вывод 5. Единственным правовым основанием для удовлетворения исков органов исполнительной власти, местного самоуправления об ограничении реализации права на мирные собрания является признание судом факта, что проведение такого мероприятия может создать реальную опасность беспорядков или преступлений, угрозу здоровью населения или правам и свободам иных людей. Такая опасность не должна быть мнимой, а должна основываться на конкретных фактах или данных о наличии реальной угрозы. Органы исполнительной власти и местного самоуправления должны не просто уведомлять о реальных угрозах, которые могут возникнуть в связи с проведением собрания, но и предоставлять суду доказательства, ставшие основанием для таких выводов.

Классификация согласно Уставу ППС:

• сбор – общее специально организованное небольшое присутствие граждан в общественном или ином месте, вызванное необходимостью обсуждения политических, социальных, экономических, культурных и иных проблем;
• митинг – массовое собрание граждан по вопросам злободневных, преимущественно политических вопросов, проводящееся, как правило, на улицах, площадях, стадионах, в парках. Неотъемлемыми атрибутами митинга, согласно Уставу ППС, являются массовая аудитория, выступающие, лозунги, флаги, призывы (устные, письменные, печатные);
• демонстрация – массовое собрание граждан с целью высказывания каких-либо общественно-политических настроений, в т. ч. по вопросам протеста или несогласия с чем-либо. Это мероприятие может проявляться также в поступке одного лица, совершенном с целью донести до широкой аудитории свое отношение к какому-либо событию, должностному лицу и т.п.;
• уличное шествие проводится с той же целью, что и демонстрация, митинг, однако отличается меньшей динамикой, отсутствием митингово-демонстрационной атрибутики;
• пикетирование – форма демонстрации, во время которой где-либо выставляются представители (например, перед зданиями объединений, предприятий) с целью высказывания протеста против чего-либо, для обеспечения охраны на месте проведения забастовки или демонстрации.