Чи набирає чинності рішення ради без офіційного оприлюднення: позиція Верховного Суду

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянув касаційну скаргу Білоцерківської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Київській області на рішення Білоцерківського міськрайонного суду у справі №357/14346/17 за позовом ТОВ «Узинський цукровий комбінат» до Узинської міської ради.

Обставини справи

Товариство з обмеженою відповідальністю «Узинський цукровий комбінат» звернулось до суду з позовом до Узинської міської ради Білоцерківського району Київської області, третя особа: Білоцерківська об`єднана державна податкова інспекція Головного управління ДФС у Київській області в якому просило визнати незаконним та скасувати пункт 2.3 рішення від 11.07.2017, прийнятого на ХІХ сесії VІІ скликання Узинської міської ради Білоцерківського району «Про встановлення місцевих податків і зборів на 2018 рік».

В обґрунтування заявлених позовних вимог зазначено, що відповідач 11.07.2017 на дев`ятнадцятій сесії сьомого скликання Узинської міської ради Білоцерківського району прийняв рішення «Про затвердження Положень та ставок місцевих податків і зборів на території міста Узин». Пунктом 2.3 даного рішення було затверджено Положення про встановлення плати за землю, зокрема ставка земельного податку за земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні суб`єктів господарювання встановлюється у розмірі 12 % від їх нормативної грошової оцінки. Позивач вважає в цій частині рішення відповідача є незаконним, оскільки суперечить п.271.2 ст. 271 Податкового Кодексу України, яким встановлено спеціальний порядок набрання чинності рішень рад щодо затвердження ставок податку за земельні ділянки, а тому позивач просить суд визнати незаконним та скасувати рішення дев`ятнадцятої сесії сьомого скликання Узинської міської ради Білоцерківського району в частині затвердження положення «Про встановлення плати за землю на території міста Узин (додаток №2.3)».

Рішенням Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 27.02.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 05.06.2018 позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано пункт 2.3 рішення від 11.07.2017, прийнятого на ХІХ сесії VІІ скликання Узинської міської ради Білоцерківського району «Про встановлення місцевих податків і зборів на 2018 рік».

Суди попередніх інстанцій зазначили, що оскаржуване рішення відповідача за №19-118/2017 від 11.07.2017 є регуляторним актом, але оскільки його не було офіційно оприлюднено в друкованих ЗМІ, тобто не доведено до відома населення у порядку, передбаченому законодавством, таке рішення є незаконним.

Не погоджуючись з рішенням судів попередніх інстанцій 3-тя особа подала касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та відмовити в задоволені позову. Вказується на те, що суди попередніх інстанцій не надали правового значення факту оприлюднення оскаржуваного рішення місцевої ради на її офіційному веб- сайті, чим було дотримано вимогу щодо оприлюднення рішення про встановлення місцевих податків та зборів, передбачену Податковим кодексом України.

Висновки Верховного Суду

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши наведені у касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів суду касаційної інстанції приходить до висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги відповідача з тих підстав, що у діях відповідача відсутні порушення порядку прийняття та оприлюднення спірного рішення.

Натомість, в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати по справі № 809/276/18 по іншому застосовано норми права в подібних правовідносинах, що є підставою для передачі справи на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до частини другої статті 346 КАС України, оскільки ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати по справі № 809/276/18.

Судами по даній справі встановлено, що позивач на території Узинської міської ради використовує земельні ділянки на праві постійного користування та орендна плата за використання земельних ділянок була встановлена на рівні 1% від нормативно-грошової оцінки землі, згідно рішення Узинської міської ради від 31.12.2014 року №31-340.

11.07.2017 Узинська міська рада на XIX сесії VII скликання прийняла рішення за №19-118/2017 «Про затвердження Положень та ставок місцевих податків і зборів на території міста Узин на 2018 рік» яким, серед іншого, було затверджено Положення про встановлення плати за землю на території міста Узин на 2018 рік (додаток № 2.3), яке було оприлюднено на офіційному веб-сайті ради.

Відповідно до п. 4.4 Положення, Узинською міською радою було встановлено ставку земельного податку за земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні суб`єктів господарювання (крім державної та комунальної форми власності) в розмірі 12 (дванадцять) відсотків від їх нормативної грошової оцінки.

Вважаючи, що рішення відповідача було прийнято шляхом його оприлюднення не у спосіб, який передбачений для актів регуляторного характеру, позивач звернувся до суду із позовом, що був задоволений, з чим не погоджується колегія суддів, з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР), який, відповідно до Конституції України, визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Згідно із ч.1 ст.10 Закону №280/97-ВР, сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання (ст.25 Закону №280/97-ВР).

Відповідно до ч.1 ст.46 Закону №280/97-ВР, сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Згідно пунктів 34, 35 ч.1 ст.26 Закону №280/97-ВР, до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад на пленарних засіданнях відноситься вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.

Частиною першою ст.59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Відповідно до ч.12 ст.59 Закону № 280/97-ВР, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV).

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (ч.10 ст.59 Закону №280/97-ВР).

Згідно ст.1 Закону №1160-IV, регуляторний акт це - прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Частиною 5 ст. 12 цього ж Закону встановлено, що регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Як встановлено судами, відповідачем оскаржуване рішення розміщене на офіційному сайті Узинської міської ради Білоцерківського району Київської області 12.07.2017 о 05 год. 46 хв., але не було опубліковане в засобах масової інформації.

Колегія суддів зазначає, що факт оприлюднення не впливає на законність прийнятого рішення, а лише є точкою відліку набрання ним чинності.

Вимога щодо обов`язкового офіційного оприлюднення встановлена п.п.12.3.4, 12.3.5 ПК України, відповідно до яких, рішення про встановлення місцевих податків та зборів офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосовування встановлюваних місцевих податків та зборів або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом; У разі якщо сільська, селищна, міська рада або рада об`єднаних територіальних громад, що створена згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, не прийняла рішення про встановлення відповідних місцевих податків і зборів, що є обов`язковими згідно з нормами цього Кодексу, такі податки до прийняття рішення справляються виходячи з норм цього Кодексу із застосуванням їх мінімальних ставок, а плата за землю справляється із застосуванням ставок, які діяли до 31 грудня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування плати за землю.

Разом з тим, зазначені п.п.12.3.4, 12.3.5 ПК України не застосовуються в 2017 році відповідно до вимог Законів України N 1797-VIII та №1791-VIII.

Частиною третьою розділу 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні» від 21 грудня 2016 року N 1797-VIII та частиною четвертою розділу 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2017 році від 20 грудня 2016 року №1791-VIII, - встановлено, що у 2017 році в частині плати за землю вимоги підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 Податкового кодексу України та Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" не поширюються на рішення органів місцевого самоврядування, які прийняті на виконання цього Закону.

Відтак, висновки судів попередніх інстанцій про незаконність рішення міської ради в зв`язку з відсутністю факту його опублікування є помилковими.

До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд в постанові від 9 липня 2019 року (справа №766/10437/17, провадження №К/9901/63116/18), досліджуючи правомірність застосування органом місцевого самоврядування положень Закону України від 20 грудня 2016 року №1791-VIII до свого рішення про встановлення ставок місцевих податків та в постанові від 21.05.2019 (справа №804/2375/18, провадження К/9901/10198/19.

Окрім того, Верховний Суд у постанові від 18 червня 2019 року (справа №460/2565/18, провадження №К/9901/11552/19) вказав, що прийняття Закону від 20 грудня 2016 року №1791-VIII, яким внесені зміни до Податкового кодексу України в частині порядку прийняття та оприлюднення органами місцевого самоврядування рішень про встановлення місцевих податків та зборів (незастосування підпункту 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 Податкового кодексу України) є правомірним, таким, що узгоджується з практикою Європейського Суду з прав людини, та є "законним втручанням" держави у мирне володіння майном особи.

Інша позиція висловлена Верховним Судом під час вирішення подібних правовідносин (постанова від 4.05.2020, справа №809/276/18, адміністративне провадження №К/9901/803/19), та зазначено, що відсутність факту офіційного оприлюднення рішення ради свідчить, що таке рішення не набрало чинності, тобто є нечинним, а відтак не порушує прав позивача.

Ухвала КАС ВС від 12.06.2020 у справі № 357/14346/17 доступна за посиланням. 

Раніше «Судово-юридична газета» розповідала про позицію КАС ВС щодо відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади. 

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.