Хто має право демонтувати незаконно встановлену зовнішню рекламу — висновок Верховного Суду
Розміщення зовнішньої реклами в Україні регулюється законодавством, однак на практиці нерідко виникають спори щодо законності встановлення рекламних конструкцій та повноважень органів, які контролюють цю сферу. Одним із ключових питань є те, хто саме має право вимагати усунення порушень і демонтажу реклами, розміщеної без належних дозволів або з порушенням установлених правил. Від правильного визначення компетентного органу залежить законність ухвалених рішень і можливість їх подальшого виконання.
Такі спори мають практичне значення як для органів місцевого самоврядування, так і для суб'єктів господарювання, які розміщують зовнішню рекламу.
Верховний Суд у межах розгляду однієї зі справ висловив правову позицію щодо розмежування повноважень у цій сфері та умов, за яких можуть бути вжиті заходи щодо демонтажу рекламних конструкцій.
Фабула справи
Комунальна установа Одеської міської ради звернулася до адміністративного суду з позовом про зобов'язання обслуговуючого кооперативу демонтувати дахову рекламну конструкцію з написом «KADORR», розміщену на багатоквартирному будинку в Одесі без дозволу на розміщення зовнішньої реклами. Підставою для звернення до суду стало невиконання припису Управління реклами Одеської міської ради про усунення порушення.
Як встановлено судами, у серпні 2022 року працівники комунальної установи за направленням Управління реклами зафіксували розміщення дахової рекламної конструкції розміром 18×3×1 метр із написом «KADORR» без відповідного дозволу. За результатами перевірки було складено акт фіксації, після чого Управління реклами видало припис із вимогою протягом п'яти днів здійснити демонтаж конструкції. Припис був отриманий адресатом, однак виконаний не був.
У відповідь на припис кооператив повідомив, що не є рекламодавцем, виробником чи розповсюджувачем реклами, не здійснював монтаж спірної конструкції та не провадить діяльності у сфері реклами. Також він зазначив, що не може виконати вимоги припису, оскільки до нього не було додано акт фіксації, а тому неможливо встановити, про яку саме конструкцію йдеться. Крім того, кооператив повідомив, що комплексне обслуговування будинку здійснює інше товариство, якому були відомі обставини щодо доступу до даху будинку.
Після закінчення строку, наданого для добровільного виконання припису, Управління реклами видало комунальній установі направлення на демонтаж конструкції. Однак здійснити демонтаж не вдалося через відсутність доступу до даху будинку. За результатами виїзду було складено акт про недопуск до об'єкта демонтажу. Саме ці обставини стали підставою для звернення до суду із вимогою зобов'язати відповідача демонтувати незаконно встановлену рекламну конструкцію.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій
Одеський окружний адміністративний суд відмовив у задоволенні позову. Суд дійшов висновку, що відповідач не вчиняв дій, які б перешкоджали демонтажу рекламної конструкції. Крім того, суд зазначив, що комунальна установа не довела наявності передбачених законом повноважень звертатися до адміністративного суду з такими позовними вимогами до юридичної особи, яка не є суб'єктом владних повноважень.
П'ятий апеляційний адміністративний суд змінив мотивувальну частину рішення, залишивши відмову у позові без змін. Апеляційний суд вважав, що Управління реклами Одеської міської ради вийшло за межі своїх повноважень, оскільки питання демонтажу незаконно встановлених рекламних конструкцій, на його думку, повинно вирішуватися спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів — Головним управлінням Держпродспоживслужби в Одеській області. Відтак звернення до суду було визнано передчасним.
Позиція Верховного Суду
Верховний Суд зазначив, що предметом спору є визначення повноважень виконавчого органу міської ради щодо вирішення питань демонтажу незаконно встановлених рекламних конструкцій та наявності у комунальної установи делегованих повноважень на звернення до суду з відповідним позовом. Суд касаційної інстанції не погодився з висновками апеляційного суду.
Верховний Суд звернув увагу, що Конституція України гарантує місцеве самоврядування, а органи місцевого самоврядування діють у межах повноважень, визначених законом. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» відносить до повноважень виконавчих органів міських рад організацію благоустрою населених пунктів, контроль за його станом, а також надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами. Засоби зовнішньої реклами відповідно до Закону «Про благоустрій населених пунктів» є елементами благоустрою, тому контроль за їх розміщенням також належить до компетенції органів місцевого самоврядування.
Суд детально проаналізував положення Закону «Про рекламу», Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів №2067, а також Правил розміщення зовнішньої реклами в місті Одесі. Із системного аналізу цих нормативних актів Верховний Суд дійшов висновку, що виконавчий орган міської ради є органом, який видає дозволи на розміщення зовнішньої реклами, здійснює контроль за дотриманням правил її розміщення, видає приписи про усунення порушень та направлення на демонтаж рекламних конструкцій, а комунальна установа «ОДЕСРЕКЛАМА» організовує або здійснює демонтаж на підставі такого направлення.
Верховний Суд наголосив, що вирішення питання про демонтаж незаконно встановлених рекламних конструкцій не належить до повноважень Держпродспоживслужби. Повноваження цього органу стосуються контролю за дотриманням законодавства про рекламу та застосування заходів відповідальності, однак закон не наділяє його правом вирішувати питання демонтажу рекламних конструкцій. Тому висновок апеляційного суду про виключну компетенцію Держпродспоживслужби суперечить чинному законодавству та сформованій практиці Верховного Суду.
Колегія суддів також зазначила, що ці правові висновки вже були сформульовані Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 2 листопада 2021 року у справі №916/214/20 та неодноразово підтверджувалися у подальших рішеннях Верховного Суду. Відступати від цієї практики підстав немає, а тому саме вона підлягала застосуванню судами попередніх інстанцій.
Разом із тим Верховний Суд звернув увагу, що під час розгляду справи суди не встановили низку істотних обставин. Зокрема, вони не з'ясували, хто фактично забезпечував експлуатацію будинку та доступ до його даху, не дослідили правовідносини між кооперативом та товариством, яке здійснювало комплексне обслуговування будинку, не надали належної оцінки статусу цього товариства, не встановили особу, причетну до встановлення рекламної конструкції, а також не дослідили належність напису «KADORR». Ці обставини безпосередньо впливають на визначення належних учасників спору, зміст позовних вимог та правильне застосування законодавства.
Висновки Верховного Суду
Верховний Суд дійшов висновку, що апеляційний суд помилково визнав питання демонтажу незаконно встановленої реклами сферою виключної компетенції Держпродспоживслужби, тоді як чинне законодавство та стала практика Верховного Суду свідчать про наявність відповідних повноважень у виконавчих органів місцевого самоврядування та створених ними комунальних установ. Водночас касаційний суд зазначив, що судами попередніх інстанцій не були повно та всебічно досліджені всі фактичні обставини справи, що унеможливило правильне вирішення спору. З огляду на це Верховний Суд частково задовольнив касаційну скаргу, скасував рішення судів першої та апеляційної інстанцій і направив справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Верховний Суд підкреслив, що правове регулювання розміщення зовнішньої реклами необхідно оцінювати комплексно, з урахуванням положень Закону «Про рекламу», Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону «Про благоустрій населених пунктів», Типових правил розміщення зовнішньої реклами та локальних правил, затверджених відповідним органом місцевого самоврядування. Саме сукупність цих нормативних актів визначає порядок надання дозволів, здійснення контролю за дотриманням правил розміщення реклами та порядок демонтажу рекламних конструкцій, установлених із порушенням законодавства.
Суд зазначив, що відповідно до статті 16 Закону «Про рекламу» розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах здійснюється виключно на підставі дозволів, які надають виконавчі органи сільських, селищних та міських рад у порядку, встановленому цими органами на підставі Типових правил. Таким чином, саме орган місцевого самоврядування є суб'єктом, який приймає рішення про надання чи відмову у наданні дозволу, а також контролює дотримання вимог законодавства у цій сфері.
Колегія суддів звернула увагу, що відповідно до Типових правил робочий орган не лише розглядає заяви щодо отримання дозволів, а й здійснює контроль за дотриманням порядку розміщення зовнішньої реклами. Якщо рекламний засіб встановлений без дозволу або з порушенням його умов, робочий орган має право видати вимогу про усунення порушень із визначенням строку для її виконання. У разі невиконання такої вимоги демонтаж рекламного засобу здійснюється відповідно до порядку, встановленого органом місцевого самоврядування.
Верховний Суд наголосив, що ці повноваження не слід ототожнювати з контрольними функціями Держпродспоживслужби. Територіальні органи цього органу здійснюють державний контроль за дотриманням законодавства про рекламу, можуть застосовувати передбачені законом санкції та притягувати винних осіб до відповідальності, однак не уповноважені вирішувати питання демонтажу незаконно встановлених рекламних конструкцій. Саме тому висновок апеляційного суду про необхідність звернення до Держпродспоживслужби Верховний Суд визнав помилковим.
Окремо касаційний суд звернув увагу на власну усталену практику. Зокрема, він зазначив, що аналогічний правовий висновок уже був сформульований Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 2 листопада 2021 року у справі № 916/214/20. У цій постанові Велика Палата дійшла висновку, що питання демонтажу самовільно встановлених рекламних конструкцій належить до компетенції органів місцевого самоврядування, які реалізують відповідні повноваження у сфері благоустрою населених пунктів. Суд касаційної інстанції зазначив, що підстав для відступу від цієї правової позиції немає.
Водночас Верховний Суд дійшов висновку, що неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права не є єдиним недоліком розгляду цієї справи. Суд першої інстанції не встановив усіх обставин, які мають значення для правильного вирішення спору, а апеляційний суд цих недоліків не усунув. Зокрема, суди не дослідили, хто фактично володів доступом до даху будинку, хто здійснював його обслуговування, хто встановив спірну рекламну конструкцію та чи пов'язаний відповідач із її експлуатацією. Також залишилися недослідженими взаємовідносини між обслуговуючим кооперативом та товариством, яке здійснювало комплексне обслуговування будинку. Без встановлення цих обставин неможливо визначити належного відповідача та вирішити питання про покладення обов'язку щодо демонтажу конструкції.
Саме з цих підстав Верховний Суд частково задовольнив касаційну скаргу, скасував рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направив справу № 420/23606/24 на новий розгляд до суду першої інстанції, наголосивши на необхідності повного та всебічного дослідження всіх фактичних обставин спору і застосування правових висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та не може бути оскаржена.
Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER та WhatsApp, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.
