Кто имеет право демонтировать незаконно установленную наружную рекламу — вывод Верховного Суда

Размещение наружной рекламы в Украине регулируется законодательством, однако на практике нередко возникают споры относительно законности установки рекламных конструкций и полномочий органов, контролирующих эту сферу. Одним из ключевых вопросов является то, кто именно имеет право требовать устранения нарушений и демонтажа рекламы, размещенной без надлежащих разрешений или с нарушением установленных правил. От правильного определения компетентного органа зависит законность принятых решений и возможность их дальнейшего исполнения.

Такие споры имеют практическое значение как для органов местного самоуправления, так и для субъектов хозяйствования, размещающих наружную рекламу.

Верховный Суд в рамках рассмотрения одного из дел изложил правовую позицию относительно разграничения полномочий в этой сфере и условий, при которых могут быть приняты меры по демонтажу рекламных конструкций.

Фабула дела

Коммунальное учреждение Одесского городского совета обратилось в административный суд с иском об обязании обслуживающего кооператива демонтировать крышную рекламную конструкцию с надписью «KADORR», размещенную на многоквартирном доме в Одессе без разрешения на размещение наружной рекламы. Основанием для обращения в суд стало неисполнение предписания Управления рекламы Одесского городского совета об устранении нарушения.

Как установлено судами, в августе 2022 года сотрудники коммунального учреждения по направлению Управления рекламы зафиксировали размещение крышной рекламной конструкции размером 18×3×1 метр с надписью «KADORR» без соответствующего разрешения. По результатам проверки был составлен акт фиксации, после чего Управление рекламы выдало предписание с требованием в течение пяти дней осуществить демонтаж конструкции. Предписание было получено адресатом, однако исполнено не было.

В ответ на предписание кооператив сообщил, что не является рекламодателем, производителем или распространителем рекламы, не осуществлял монтаж спорной конструкции и не ведет деятельность в сфере рекламы. Также он указал, что не может выполнить требования предписания, поскольку к нему не был приложен акт фиксации, а потому невозможно установить, о какой именно конструкции идет речь. Кроме того, кооператив сообщил, что комплексное обслуживание дома осуществляет другое общество, которому были известны обстоятельства относительно доступа на крышу дома.

После истечения срока, предоставленного для добровольного исполнения предписания, Управление рекламы выдало коммунальному учреждению направление на демонтаж конструкции. Однако осуществить демонтаж не удалось из-за отсутствия доступа на крышу дома. По результатам выезда был составлен акт о недопуске к объекту демонтажа. Именно эти обстоятельства стали основанием для обращения в суд с требованием обязать ответчика демонтировать незаконно установленную рекламную конструкцию.

Решения судов первой и апелляционной инстанций

Одесский окружной административный суд отказал в удовлетворении иска. Суд пришел к выводу, что ответчик не совершал действий, которые препятствовали бы демонтажу рекламной конструкции. Кроме того, суд отметил, что коммунальное учреждение не доказало наличие предусмотренных законом полномочий обращаться в административный суд с такими исковыми требованиями к юридическому лицу, не являющемуся субъектом властных полномочий.

Пятый апелляционный административный суд изменил мотивировочную часть решения, оставив отказ в удовлетворении иска без изменений. Апелляционный суд посчитал, что Управление рекламы Одесского городского совета вышло за пределы своих полномочий, поскольку вопрос демонтажа незаконно установленных рекламных конструкций, по его мнению, должен решаться специально уполномоченным органом исполнительной власти в сфере защиты прав потребителей — Главным управлением Госпродпотребслужбы в Одесской области. В связи с этим обращение в суд было признано преждевременным.

Позиция Верховного Суда

Верховный Суд отметил, что предметом спора является определение полномочий исполнительного органа городского совета по решению вопросов демонтажа незаконно установленных рекламных конструкций и наличия у коммунального учреждения делегированных полномочий на обращение в суд с соответствующим иском. Суд кассационной инстанции не согласился с выводами апелляционного суда.

Верховный Суд обратил внимание, что Конституция Украины гарантирует местное самоуправление, а органы местного самоуправления действуют в пределах полномочий, определенных законом. Закон «О местном самоуправлении в Украине» относит к полномочиям исполнительных органов городских советов организацию благоустройства населенных пунктов, контроль за его состоянием, а также выдачу разрешений на размещение наружной рекламы. Средства наружной рекламы в соответствии с Законом «О благоустройстве населенных пунктов» являются элементами благоустройства, поэтому контроль за их размещением также относится к компетенции органов местного самоуправления.

Суд подробно проанализировал положения Закона «О рекламе», Типовых правил размещения наружной рекламы, утвержденных постановлением Кабинета Министров № 2067, а также Правил размещения наружной рекламы в городе Одессе. Из системного анализа этих нормативных актов Верховный Суд пришел к выводу, что исполнительный орган городского совета является органом, который выдает разрешения на размещение наружной рекламы, осуществляет контроль за соблюдением правил ее размещения, выдает предписания об устранении нарушений и направления на демонтаж рекламных конструкций, а коммунальное учреждение «ОДЕСРЕКЛАМА» организует или осуществляет демонтаж на основании такого направления.

Верховный Суд подчеркнул, что решение вопроса о демонтаже незаконно установленных рекламных конструкций не относится к полномочиям Госпродпотребслужбы. Полномочия этого органа касаются контроля за соблюдением законодательства о рекламе и применения мер ответственности, однако закон не наделяет его правом решать вопросы демонтажа рекламных конструкций. Поэтому вывод апелляционного суда об исключительной компетенции Госпродпотребслужбы противоречит действующему законодательству и сформированной практике Верховного Суда.

Коллегия судей также отметила, что данные правовые выводы уже были сформулированы Большой Палатой Верховного Суда в постановлении от 2 ноября 2021 года по делу № 916/214/20 и неоднократно подтверждались в последующих решениях Верховного Суда. Оснований для отступления от этой практики не имеется, а потому именно она подлежала применению судами предыдущих инстанций.

Вместе с тем Верховный Суд обратил внимание, что при рассмотрении дела суды не установили ряд существенных обстоятельств. В частности, они не выяснили, кто фактически обеспечивал эксплуатацию дома и доступ к его крыше, не исследовали правоотношения между кооперативом и обществом, осуществлявшим комплексное обслуживание дома, не дали надлежащей оценки статусу этого общества, не установили лицо, причастное к установке рекламной конструкции, а также не исследовали принадлежность надписи «KADORR». Эти обстоятельства непосредственно влияют на определение надлежащих участников спора, содержание исковых требований и правильное применение законодательства.

Выводы Верховного Суда

Верховный Суд пришел к выводу, что апелляционный суд ошибочно признал вопрос демонтажа незаконно установленной рекламы сферой исключительной компетенции Госпродпотребслужбы, тогда как действующее законодательство и сложившаяся практика Верховного Суда свидетельствуют о наличии соответствующих полномочий у исполнительных органов местного самоуправления и созданных ими коммунальных учреждений. В то же время кассационный суд отметил, что судами предыдущих инстанций не были полно и всесторонне исследованы все фактические обстоятельства дела, что сделало невозможным правильное разрешение спора. С учетом этого Верховный Суд частично удовлетворил кассационную жалобу, отменил решения судов первой и апелляционной инстанций и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Верховный Суд подчеркнул, что правовое регулирование размещения наружной рекламы необходимо оценивать комплексно, с учетом положений Закона «О рекламе», Закона «О местном самоуправлении в Украине», Закона «О благоустройстве населенных пунктов», Типовых правил размещения наружной рекламы и локальных правил, утвержденных соответствующим органом местного самоуправления. Именно совокупность этих нормативных актов определяет порядок выдачи разрешений, осуществления контроля за соблюдением правил размещения рекламы и порядок демонтажа рекламных конструкций, установленных с нарушением законодательства.

Суд отметил, что в соответствии со статьей 16 Закона «О рекламе» размещение наружной рекламы в населенных пунктах осуществляется исключительно на основании разрешений, которые предоставляют исполнительные органы сельских, поселковых и городских советов в порядке, установленном этими органами на основании Типовых правил. Таким образом, именно орган местного самоуправления является субъектом, который принимает решение о выдаче либо об отказе в выдаче разрешения, а также контролирует соблюдение требований законодательства в данной сфере.

Коллегия судей обратила внимание, что в соответствии с Типовыми правилами рабочий орган не только рассматривает заявления о получении разрешений, но и осуществляет контроль за соблюдением порядка размещения наружной рекламы. Если рекламное средство установлено без разрешения либо с нарушением его условий, рабочий орган вправе выдать требование об устранении нарушений с определением срока для его исполнения. В случае невыполнения такого требования демонтаж рекламного средства осуществляется в соответствии с порядком, установленным органом местного самоуправления.

Верховный Суд подчеркнул, что данные полномочия не следует отождествлять с контрольными функциями Госпродпотребслужбы. Территориальные органы этого органа осуществляют государственный контроль за соблюдением законодательства о рекламе, могут применять предусмотренные законом санкции и привлекать виновных лиц к ответственности, однако не уполномочены решать вопросы демонтажа незаконно установленных рекламных конструкций. Именно поэтому вывод апелляционного суда о необходимости обращения в Госпродпотребслужбу Верховный Суд признал ошибочным.

Отдельно кассационный суд обратил внимание на собственную устоявшуюся практику. В частности, он отметил, что аналогичный правовой вывод уже был сформулирован Большой Палатой Верховного Суда в постановлении от 2 ноября 2021 года по делу № 916/214/20. В этом постановлении Большая Палата пришла к выводу, что вопрос демонтажа самовольно установленных рекламных конструкций относится к компетенции органов местного самоуправления, которые реализуют соответствующие полномочия в сфере благоустройства населенных пунктов. Суд кассационной инстанции отметил, что оснований для отступления от этой правовой позиции не имеется.

Вместе с тем Верховный Суд пришел к выводу, что неправильное применение судами предыдущих инстанций норм материального права не является единственным недостатком рассмотрения данного дела. Суд первой инстанции не установил всех обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора, а апелляционный суд этих недостатков не устранил. В частности, суды не исследовали, кто фактически владел доступом к крыше дома, кто осуществлял его обслуживание, кто установил спорную рекламную конструкцию и связан ли ответчик с ее эксплуатацией. Также остались неисследованными взаимоотношения между обслуживающим кооперативом и обществом, осуществлявшим комплексное обслуживание дома. Без установления этих обстоятельств невозможно определить надлежащего ответчика и решить вопрос о возложении обязанности по демонтажу конструкции.

Именно по этим основаниям Верховный Суд частично удовлетворил кассационную жалобу, отменил решения судов первой и апелляционной инстанций и направил дело № 420/23606/24 на новое рассмотрение в суд первой инстанции, подчеркнув необходимость полного и всестороннего исследования всех фактических обстоятельств спора и применения правовых выводов, изложенных в постановлении Большой Палаты Верховного Суда.

Постановление суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и не подлежит обжалованию.

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на наш VIBER и WhatsApp, страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.